Российский парламентаризм: из прошлого в будущее
5 марта 1711 года Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената, занимавшегося и законотворчеством
Заседание Сената при Петре I. Фото: общественное достояние
Один из этапов становления парламентаризма в нашей стране связан с Сенатом, учрежденным Петром Первым в начале XVIII века. Рассуждая о параллелях и различиях в работе петровских и современных сенаторов, политологи и законодатели попытались ответить, как будет развиваться российский парламентаризм в ближайшем будущем.
Коллективный заместитель императора
Сенат в России в структуре госвласти появился при Петре Первом — император, известный своими долгими отлучками, не мог постоянно заниматься текущими делами. У таких отъездов самодержца были веские причины — затяжная Северная война 1700-1721 годов, дела антишведской коалиции в лице Русского царства (Российской империей наша страна стала величаться как раз после победы в той войне), Речи Посполитой, Дании и Саксонии, известного как Северный союз, — заставляли Петра трижды поручать руководство страной избранным лицам.
На свою четвертую отлучку он 5 марта 1711 года специально учредил новую госструктуру — Правительствующий Сенат, призванный стать «коллективным заместителем императора» и уполномоченный принимать решения по всем ключевым вопросам управления империей — от контроля за бюджетом до налаживания союзнических связей с иностранными державами.
Впрочем, идея даже в ту пору не была в диковину — похожие функции исполняла в допетровские времена Боярская дума, а в 1701 году для тех же целей замышляли создать «консилию министров». Собственно, из участников той самой «консилии» Петр Первый в итоге и отобрал девятерых членов нового Сената.
Alma-mater фискалов
Русский Сенат не имел сходства с похожими «консилиями» за рубежом (например, в Швеции или Польше) и практически не был ограничен в решениях. Единственным «руководством» являлась инструкция царя, которую тот оставлял перед тем, как отлучиться. Сохранилась первая из таких документов: «Суд имеет нелицемерный, расходов напрасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян собрать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на откуп; торг китайский и персидский умножить; армян приласкать; учинить фискалов».
Последний пункт приведенных выше ценных царских указаний — главное нововведение, напрямую связанное с появлением Сената. Прообраз нынешних налоговых и спецслужб — фискалы были учреждены спустя неделю после начала работы новой госструктуры. В их должностные обязанности входило «над всеми делами тайно надсматривать, проведывая и обличая на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее, також и прочие безгласные дела…».
Именно при Сенате состоял начальник службы тайных соглядатаев (обер-фискал, а впоследствии генерал-фискал), который имел помощника в каждой губернии (провинциал-фискала), а тот, в свою очередь, — сотрудников в каждом городе.
Чуть позже роль Сената была умалена — его функции взял на себя Верховный тайный совет, созданный при Екатерине I. Но уже в период правления Елизаветы Петровны сенаторы возвратили себе прежний вес. Формально их полномочия сохранялись и при Екатерине I, и при Павле I, но эти периоды правления характеризовались жесткой авторитарностью в принятии государственных решений, что увело Сенат в категорию учреждений, решавших второстепенные дела.
При Александре I, известном попытками реформировать систему госуправления, Сенат получил статус одного из высших административных учреждений — таким он сохранялся последующее столетие. В начале XX века Правительствующий Сенат закрепился в госвласти еще и как высший судебный орган. При этом право законодательной инициативы принадлежало не ему, а правительству. Революция 1917 года положила конец правлению Сената в России.
В прошлом — комиссары
Замещая царскую власть, Сенат на практике группировал вокруг себя целую систему органов власти и госучреждений. В сочетании с максимальной широтой полномочий сенаторов структура представляла собой штаб принятия и исполнения важнейших для России решений. Стоит отметить работающих при нем комиссаров — именно через них осуществлялась связь с губерниями. Это роднит петровский Сенат с сенаторами современными, которые, как известно, являются в Совете Федерации представителями российских территорий.
Заметим, что сенатские комиссары не только доводили высшие указания до мест, но и должны были следить за их исполнением, доставляли в Сенат необходимые сведения и исполняли на местах особые поручения. Так и современные сенаторы сегодня мониторят ситуацию на местах, отслеживая, в частности, выполнение поручений президента в своих регионах.
Частично Совет Федерации воспринял и то, что петровскому Сенату было отдано на откуп почти полностью, — «писание в чины», то есть назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием. И сегодня через верхнюю палату проходят согласования кандидатуры прокуроров, руководителей силовых ведомств, аудиторов Счетной палаты.
Что касается законодательной деятельности, то здесь «родство» нынешних сенаторов с петровскими «дальнее». В начале XVIII века дела судебные, административные и законодательные не имели ведомственного разделения — все решения шли от монарха или от его «коллективного заместителя». Поэтому в ведении Сената, конечно, находились вопросы законодательные, но это было не ключевое направление работы, а «одно из».
Госсовет как потомок сената
В целом Правительствующий Сенат трудно сравнивать с современными институтами, поскольку «конфигурация государства претерпевала существенные преобразования даже в имперский период отечественной истории, не говоря уже о двукратной смене общественно-политической парадигмы». Так считает один из председателей группы по подготовке и реализации изменений в Конституцию России, глава Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас.
«Совет Федерации, как и Государственная Дума, является органом народного представительства. А в то время как Сенат выступал в качестве «коллективного заместителя» императора и решал вопросы не только нормотворческого, но и административного, судебного характера», — пояснил он нашему изданию.
Впрочем, сенатор все-таки провел некоторые параллели между современными институтами госвласти и петровским Сенатом. Речь, в частности, может идти о Госсовете, который участвует в выработке государственной политики и обеспечивает согласованность взаимодействия органов публичной власти.
Но и здесь есть нюансы. Как пояснил Андрей Клишас, система разделения властей в современной России не позволяет сконцентрировать тот объем полномочий, которым обладал петровский Сенат, в рамках одного органа или должностного лица. «Госсовет в современной России действует в рамках полномочий главы государства, которые, в свою очередь, ограничены действующей Конституцией, парламентом и органами судебной власти», — констатировал он.
«Калька» с Запада невозможна
Память о прошлом — это всегда и взгляд в будущее. Трехвековой юбилей учреждения Сената — повод задуматься, на какие традиции сегодня опирается в своем развитии наша государственность в целом и парламентаризм как ее неотъемлемая часть? Эксперты и парламентарии уверены, во главе угла здесь стоят и будут стоять отечественные, а не западные традиции. А мнение о том, что весь парламентаризм в России начинается только с работы Госдумы в начала ХХ века, — миф.
Как отмечает политолог Алексей Мухин, традиции народного представительства во власти в нашей стране очень глубокие и восходят они еще в вечевой демократии в древнем Новгороде. «Эти традиции эволюционировали долгое время, которого вполне достаточно, чтобы создать собственные традиции. И они у нас есть», — констатирует политолог.
Читайте также:
• Как Петр I от британского подданства отказался • Чем закончилась для России Северная война
Действительно, парламентаризм в том или ином виде всегда присутствовал в системе русской госвласти — это имело место и при монархии, и во времена советских народных депутатов. Это свидетельствует об одном — у нашего парламентаризма есть все, чтобы расти и развиваться по собственному пути. А прямое заимствование зарубежных институтов, как уверены в Совете Федерации, просто невозможно.
«Наш опыт госстроительства является уникальным, и парламентаризм здесь не является исключением. Ведь высшая государственная публичная власть в советский период осуществлялась системой именно представительных органов — Советов, — напоминает сенатор Клишас. — После распада Советского Союза, бесспорно, у нас в государстве был определенный интерес к западной модели демократии, были сторонники данного пути развития, сохранялся запрос общества на сильную исполнительную власть. Однако сложные условия, в которых оказалось наше государство в начале 90-х годов прошлого века, не стали причиной отказа от своей государственно-правовой идентичности».
По его словам, путь современного развития представительных институтов (прежде всего заксобраний, органов местного самоуправения) учитывает достижения мирового конституционализма, сохраняя важнейшие элементы устоявшейся отечественной традиции. Об этом говорит, например, то, на что мало кто обратил внимание, — многие институты, которые были отражены в новой редакции Конституции, уже давно существуют в нашей правовой традиции.
Так, например, в Конституции РСФСР 1918 года закладывались основы парламентского контроля (Совет народных комиссаров был ответственен перед Всероссийским съездом Советов и Всероссийским центральным исполкомом). Да и последующие конституции советского периода отечественной истории делали акцент на социальных ориентирах — это, как считает Клишас, выступает «основным традиционным элементом отечественного конституционализма».
«Благополучие граждан по смыслу поправок к Конституции 2020 года является одним из главных показателей эффективности публичной власти и предопределяет основные приоритеты деятельности представительных институтов в современной России», — уверен сенатор.
Парламент не будут «сокращать»
Всякая система сохраняет стабильность не в стагнации, а в своем совершенствовании, при котором развитие институтов — это не смена вывесок и перепланировка кабинетов. «Традиция как раз и состоит в том, чтобы менять качество, а не форму — это обеспечивает стабильность системы, чего и добивается российский парламентаризм», — считает Алексей Мухин.
Кстати, к одной из устоявшихся традиций в современной России эксперты уж относят двух-, а не однопалатный парламент. Поэтому развитие российских представительных институтов в ближайшем будущем вряд ли будет связано с изменениями в структуре парламента или с сокращением числа заксобраний регионов до парламентов федеральных округов.
Главной задачей на современном этапе, о которой не раз заявляли и в парламенте, и в Правительстве, и в Администрации президента, является анализ того, как на практике реализуются конституционные поправки 2020 года, в частности как покажет себя норма об усилении роли представительных институтов на всех уровнях власти. Ведь возможности контроля со стороны законодателей и их кадровые полномочия были расширены — кульминацией можно считать поправку в Конституцию-2020 об обязательном одобрении Госдумой кандидатов в премьер-министры и его замов, без которого те не смогут вступить в должность.
В поле конституционного мониторинга работы хватит — изменения внесены в 136 федеральных законов. Очевидно, что пока вопрос о дальнейшем реформировании политической системы и представительных институтов не является актуальным. Это подтвердил нашему изданию Андрей Клишас — возможны лишь точечные корректировки, существенных преобразований ожидать не стоит.
Так что все слухи, будто появление президентского Госсовета с губернаторами в его составе грозит «сокращением» палаты регионов и парламента вообще не имеют под собой оснований.
«Создание представительных органов на уровне федеральных округов не может подменять собой региональные заксобрания, — уточнил сенатор. — Наличие собственных представительных институтов является неотъемлемым признаком федеративного государства, а также условием равенства правового статуса субъектов РФ».
4302
