Между Сциллой и Харибдой современного законотворчества

Об итогах парламентской сессии, формировании массового правосознания и языке нормотворчества в интервью «Парламентской газете» рассказала директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, вице-президент Российской академии наук Талия Хабриева.

- Талия Ярулловна, что, на ваш взгляд, было наиболее знаковым в работе Федерального Собрания за время весенней сессии?

- Нынешний состав Государственной Думы, во-первых, показал, что депутаты готовы принимать к рассмотрению самые острые вопросы и предлагать свои правовые решения. Собственно, этим и должен заниматься парламент.

Второе — в палате всё чаще разворачиваются дискуссии, где можно представлять разные точки зрения. В этом отношении показательной была дискуссия о реформе Академии наук, в которой за принятие проекта закона проголосовало 254, против — 157 депутатов. Наконец, третье — Дума стала формировать новые законодательные тренды.

- Какие именно?

- Законотворчество становится социально ориентированным. В последние 20 лет нужно было решать новые экономические задачи. При этом не всегда прогнозировали социальные последствия. А нынешняя Дума, особенно в весеннюю сессию, стала заметным образом сокращать разрыв между решением экономических и социальных задач и оценивать экономические вопросы с учётом их социальной составляющей.

К примеру, пятого апреля был принят закон, дополнивший Трудовой кодекс нормами о регламентации дистанционного труда. Здесь учитывались не столько экономические интересы работодателей, сколько социальный запрос большого числа людей, чей труд был, наконец, узаконен. Еще один пример неразрывности социальных и экономических задач - принятие поправок в Закон о занятости населения.

Другой важный тренд — в регулировании сферы культуры. Депутаты начали с очень правильного шага: внесли изменения в «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», впервые предусмотрев необходимость подготовки и представления ежегодного государственного доклада о состоянии культуры в Российской Федерации. Будет проводиться постоянный мониторинг развития культуры, а также реакции общественного сознания на изменения в этой сфере. Это позволит Министерству культуры предпринимать необходимые действия для перелома сложившейся негативной ситуации: «глухоты» общества (в первую очередь молодёжи) к культурным достижениям.

- На массовом правосознании это как-нибудь скажется?

- А как, по-вашему, формируется правовое сознание? Лучше всего оно формируется не через чтение законов, а через следование образцам правомерного поведения. Для этого нужна их визуализация, в том числе посредством художественных фильмов, телевизионных передач и т.д. Так прививается не только культура поведения, но и восприимчивость к достижениям культуры. Такие вопросы должны стать предметом особого внимания государства.

- Вы начали перечислять тренды…

- Ещё один важный законодательный тренд — планомерное развитие форм общественного и парламентского контроля.

В весеннюю сессию приняты законы о парламентском контроле и о Счётной палате РФ, а также серия законодательных актов, которые расширяют транспарентность государственных органов и усиливают правовые механизмы общественного контроля за их деятельностью. Я думаю, эти документы во многом определят развитие современного российского законодательства.

- Законопроект о Федеральном Собрании тоже повлияет на систему законодательства?

- Это очень важная инициатива. Она показывает, что укрепление основ парламентаризма не только продолжается, но и вошло в такую стадию, когда о ней можно говорить как о совершенно устойчивой тенденции. Второй значимый момент - укрепляется научная основа организации государственной власти. В юридической науке давно  выдвигались идея и проекты закона о Федеральном Собрании, призванные восполнить пробел в реализации отдельных положений Конституции.

Понятен общий контур закона, потому что его несущие конструкции определены Конституцией. В этой связи я поддерживаю Председателя Государственной Думы Сергея Евгеньевича Нарышкина, который говорил, что главное — остаться в рамках Конституции, не допустив произвольного расширения предмета регулирования, а также подмены действующих нормативных правовых актов, в том числе регламентов палат.

На мой взгляд, в этом законе совершенно определённо должны быть отражены вопросы взаимоотношений Федерального Собрания и других государственных органов, институтов гражданского общества, международных организаций. Поддерживаю идею урегулировать вопросы, связанные с так называемыми кадровыми полномочиями Совета Федерации, то есть с вопросами назначения некоторых высших должностных лиц государства.

Полагаю также, что документ не должен  быть, с одной стороны, декларативно-описательным, а с другой — слишком детализированным. В последнем случае он будет часто меняться, что недопустимо для современной парламентской практики. Исключив эти две крайности, можно пройти между Сциллой и Харибдой современного законотворчества. Впрочем, это необходимо при разработке любого закона.

- А как вы оцениваете работу палаты регионов?

- Совет Федерации показал высокую активность. Большая часть поступивших от палаты законодательных инициатив связана с интересами регионов. Раньше возникали проблемы, связанные с тем, что законодательные инициативы затрагивали вопросы, характерные для одного-двух-трёх регионов. Но последние 50 законодательных инициатив Совета Федерации носят универсальный характер. Они важны для всей страны и, вместе с тем, отражают насущные потребности регионов.

Заметно повысилось качество законопроектов. В Совете Федерации стали шире использовать механизм экспертиз и публичных обсуждений, а это препятствует ошибкам в законотворчестве.

-  Из Совета Федерации продолжается «исход» некоторых его членов.  Как Вы это оцениваете?

- Функции Совета Федерации как палаты парламента — заниматься законотворчеством и, если хотите, быть дополнительным фильтром для достижения высокого качества законов, особенно в контексте  интересов субъектов РФ. Для того чтобы этим заниматься, член Совета Федерации должен быть свободен от других занятий. Выход из состава Совета Федерации — личный выбор каждого.

- По мнению ряда парламентариев, язык законов загромождён сложными конструкциями и терминологией. Можно ли его сделать более понятным для граждан и правоприменителей?

- Вопрос о языке закона — это тема, которая обсуждается не только в российском, но и в зарубежных парламентах. Причём довольно давно. Здесь важно найти меру доступности закона. Конечно, юридический язык можно сделать более ясным. Но здесь есть и другая проблема. Часто, стремясь к доступности или из-за низкой квалификации разработчиков, законы пишутся практически обыденным языком. Но от этого потенциал законов не повышается. Более того, они вообще могут не работать! Потому что есть общая система понятий и категорий, которая используется в юриспруденции и которая связывает правовую систему в единое целое, и об этом надо помнить. Я, например, считаю неправильным, когда в проекте закона предлагается понятие  «в целях данного закона». Получается, что специальные понятия останутся только в этом нормативном акте и не будут связаны с другими законами, что разрывает общую ткань системы законодательства.

Конечно, повышать доступность юридического языка можно и нужно. Те акты, которые обращены к широкому кругу адресатов (к примеру, закон о волонтёрстве, инициированный Советом Федерации), необходимо излагать простым языком. Но, с другой стороны, бесконечно упрощать текст тоже нельзя. Без специальной терминологии не обойтись при разработке технических регламентов, финансовых и многих других отраслевых законодательных актов.

Говоря о качестве языка, я бы напомнила два правила юридической техники. Во-первых, язык закона не должен использовать малоизвестную профессиональную терминологию, иностранные слова, термины, архаизмы, жаргонные выражения и аббревиатуры, что, к сожалению, иногда происходит. Второе: нужно соблюдать стилистические языковые правила, поскольку это способствует восприятию законодательных норм. В этой связи стоит вновь вернуться к идее закона о нормативных правовых актах.

- Закон о том, как писать законы?

- Да, это инициатива нашего Института. Тот редкий случай, когда законопроект предлагает научный коллектив. Разработанный нами проект упорядочивает систему нормативных правовых актов и возводит в ранг правовой нормы некоторые правила юридической техники.

Такие законы действуют в Италии, Японии, Болгарии, во многих государствах ближнего зарубежья: в Казахстане, Беларуси, Узбекистане, Грузии, Кыргызстане, Азербайджане, Таджикистане и Туркменистане.

Другие государства воплощали идею закона о законах в иных правовых  формах - в актах парламента и правительства, а также министерств, в чьем ведении находятся вопросы нормотворческой деятельности.

Так, правила законодательной техники утверждаются в Польше и Франции председателем правительства, а в Германии — министром юстиции.

Из существующих правовых форм регулирования нормотворческой деятельности, несомненно, более предпочтительным является принятие закона. Закон обязывает все органы, участвующие в нормотворческой деятельности, в том числе парламенты. Только закон дает возможность гармонизировать совокупность нормативных правовых актов, придав ей свойства внутренне взаимосвязанной и развивающейся по единым правилам системы. И только закон может придать необходимую стабильность нормотворческой деятельности, что не исключает её совершенствования. Так, в Болгарии Закон «О нормативных правовых актах» с момента его принятия обновлялся трижды, а в Узбекистане два раза (последняя редакции — в декабре 2012 года).

Надеемся, что такой закон, идея которого нашла поддержку руководства Государственной Думы, будет принят и у нас, вслед за законом о Федеральном Собрании.

- А как вы считаете, не будет ли проблем с правоприменением указанного закона?

- С правоприменением любого закона могут возникнуть проблемы, потому что правовой документ реализуется людьми с разным образованием, опытом и  уровнем правосознания. Поэтому надо постоянно проводить мониторинг применения, чтобы  иметь возможность не только изучить практику применения закона, но и при необходимости ее скорректировать.

- Талия Ярулловна, в начале июля Владимир Путин вручил вам Орден дружбы. Примите поздравления от нашей редакции и расскажите, за какие заслуги вы удостоились этой награды?

- Искренне благодарю за поздравление. Воспринимаю эту высокую награду как знак признания заслуг всего нашего Института, который очень многое делает для развития международного сотрудничества, гармонизации правовых систем современного мира, продвижения и защиты правовых позиций нашей страны.

Учёные Института привлекались к разработке конституций и законодательных актов зарубежных государств, постоянно участвуют в международных форумах, входят в состав известных международных организаций. И такое международное сотрудничество постоянно расширяется.

Так, в апреле этого года Президент Российской Федерации назначил меня представителем Российской Федерации в Венецианской комиссии Совета Европы (Европейской комиссии за демократию через право — прим. редакции). Это — международная организация, которая состоит из самых авторитетных юристов и занимается конституционно-правовой оценкой законодательства 59 государств, входящих в ее состав. Члены Комиссии выступают как независимые эксперты, защищая не только универсальные ценности права, не только своё видение направлений его развития, но и правовые позиции своей страны.

- Вам уже приходилось отстаивать национальные интересы на этой площадке?

-  Я впервые приняла участие в пленарной сессии Комиссии, на которой, наряду со многими другими вопросами, рассматривался проект доклада о запрете пропаганды гомосексуализма среди несовершеннолетних в Украине, Молдове и России.

В письменном комментарии и в своём выступлении на пленарной сессии Комиссии я доказывала, что проект этого доклада исходит из ложной предпосылки о том, что законодательство Российской Федерации запрещает либо предполагает запретить пропаганду гомосексуализма. Таких запретов нет ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов Федерации. Вводятся административные санкции (штрафы) в тех случаях, когда пропаганда гомосексуализма направлена на несовершеннолетних. Таким же образом (в виде штрафных санкций) по административному законодательству РФ карается большая часть других административных  проступков. Так, например, за переход улицы в неположенном месте  на пешехода может быть наложен штраф, но его не лишают права ходить по улицам.

Ключевым аргументом авторов проекта доклада было утверждение о недопустимости использования термина «пропаганда», поскольку он, по их мнению, является неопределённым. Но термин «пропаганда» без каких-либо дополнительных разъяснений применяется для пресечения человеконенавистнических, экстремистских, нацистских идей в уголовном законодательстве многих демократических государств, в том числе Канады, Германии, Польши.

Если быть последовательным, выводы доклада должны быть распространены на законодательство всех государств, использующих понятие «пропаганда», что может разрушить одну из важнейших опор существующих демократических правопорядков.

Такие правовые аргументы российской стороны возымели своё действие, в результате монолитный консенсус Комиссии не сложился. К примеру, представитель Польши предложила обсудить при подготовке доклада вопросы, касающиеся данной проблемы, и указала на существование конкуренции конституционных и международно-правовых ценностей. Представитель Австрии указал на некорректность некоторых методологических подходов, использованных при подготовке доклада.

Все это дает основание для продолжения дискуссии, которая развернулась на заседании Венецианской комиссии, и которая, уверена, ещё не завершена.