«Законотворчество не терпит суеты»

Геннадий Селезнёв один из тех, кто стоял у истоков формирования современного российского парламентаризма, кто многое сделал для развития демократических институтов власти, для создания эффективной законотворческой системы России

РФС: Геннадий Николаевич, вы восемь лет возглавляли Государственную Ду­му, будучи председателем этого за­конодательного органа с 1996 по 2003 год. У вас накоплен солидный опыт работы. Какие законы, по вашему мне­нию, можно считать наиболее важны­ми, определяющими для страны, для общества?

Г. Селезнёв: В то время нам было не просто, потому что, по сути, нужно было менять всю законодательную базу России, которая стала право­преемницей СССР В первой Думе начался этот процесс с переработки российского законодательства в со­ответствии с новой российской Кон­ституцией. Когда комитеты в первой Думе составили примерный план то­го, что нужно сделать, волосы встали дыбом. Буквально все законы СССР нужно было адаптировать к реалиям современной России в соответствии с ее новым Основным законом. Поэтому у нас в законодательные портфели на каждой сессии набивалось до 300-400 проектов законов. Все понимали, что такое количество законов рассмотреть невозможно. Поэтому было очень важ­но начать свою законотворческую ра­боту с базовых законов. О Конститу­ционном суде, о судебной системе, о Верховном, Арбитражном суде и мно­гих других. То есть над теми главными законодательными актами, которые как раз и являются основополагаю­щими для любого государства.

Мы очень долго обсуждали такие важнейшие законы, как, например, Кодекс законов о труде. Обсуждение было бурным, споры велись почти по каждому пункту законопроектов. Вспомните, какие это были «лихие» времена. Предприятия стояли, массо­во увольняли рабочих, социально-эко­номическое положение страны было шатким, нестабильным. Было не по­нятно, какая отрасль выживет, какая — нет. Никто не представлял, какие права давать новым хозяевам. Не знали эле­ментарных вещей: что такое частное предприятие, кто такие акционеры, ка­ким может быть механизм покупки го­сударственных предприятий в России. Поэтому было много законодательной неразберихи.

Массу проблем доставило при­нятие Уголовного кодекса. Не менее трудно проходили сквозь законода­тельное сито Уголовно-процессуаль­ный, Семейный кодексы. Это были законы, которые хотелось бы завести, как говорится, под одну обложку для того, чтобы не принимать впослед­ствии десятки законов. Учитывали европейский опыт. В то время мы как раз вступили в Совет Европы, начали участвовать в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы, Парламент­ской ассамблеи ОБСЕ. По сути, в каж­дом комитете велся сравнительный анализ европейского и в целом зару­бежного законодательства, особенно в странах с федеративным государственным устройством. Существовало огромное количество нюансов, ведь в состав Российской Федерации входили несколько крупных субъектов, причем такого числа регионов, среди которых есть и ярко выраженные национально-территориальные образования, нет ни­где в мире.

РФС: Вы считаете, тогдашние депута­ты справились с такими сложными за­дачами? Или понаделали немало оши­бок, часть из которых приходится до сих пор исправлять?

Г. Селезнёв: Учитывая небольшой опыт законотворчества, считаю, что наши депутаты смогли достойно ре­шить множество проблем законода­тельства современной России. Раз­умеется, не обошлось без ошибок, которые затем пытались поправить с помощью дополнений и изменений в текстах законов, но, как известно, не ошибается тот, кто ничего не делает. В то время не каждый депутат, в какой бы фракции он ни состоял, четко по­нимал свою роль. В основном делали упор на представительной функции этого органа власти. Ее законодатель понимал как основную: съездил к из­бирателям, встречался с людьми, соби­рал «корзину» предложений. По возвра­щению в Думу весь этот проблемный ворох выбрасывался с трибун, но не было конкретных предложений по ре­шению этих непростых задач. И когда я задавал вопрос: хорошо, ты осветил проблемы, а в какой закон нужно вне­сти изменения для того, чтобы данную проблему быстрее решить? Вместо от­вета, как правило, зависала тишина. Да, они хорошо представляли свою пар­тию, активно защищали интересы сво­его региона. Но они плохо понимали, как решать стоящие перед ними про­блемы законодательным путем. Далеко не все имели опыт работы в Верховном Совете России или СССР, да и опыт этот несколько иного рода. Поэтому работа первых Дум новой России была сложной и нередко противоречивой.

РФС: Понятно, что депутаты учились, что называется, с листа. В последую­щие созывы, на ваш взгляд, ситуация изменилась? Многие законодатели за­седают в зале Госдумы с начала 90-х, некоторые даже без перерывов. Опыт, конечно, это хорошо, но, может, следу­ет более радикально менять думский состав?

Г. Селезнёв: И да, и нет. С одной сто­роны, нужна «свежая кровь», а с дру­гой — нужен опыт. Нужна преемствен­ность. Нельзя все ломать и строить за­ново, в том числе и в части законода­тельных кадров. Я всегда говорил, что самое ценное для Государственной Ду­мы — это некая относительная преем­ственность во фракциях. Важно, чтобы половина депутатов или, по крайней мере, костяк фракции состоял из де­путатов предыдущего созыва. Тогда легче новых депутатов втягивать в за­конотворческий процесс. Потому что любой проект закона, прежде чем он выносится на заседание даже думско­го комитета, обсуждается во фракции. И потом только в комитеты поступа­ют мнения фракций, их рекомендации.

Сегодня в составе Государственной Думы больше половины людей, кото­рые пришли из прошлой Думы. И вот эта традиция очень важна — не надо долго втягиваться в суть и так называ­емые технологии всех законотворче­ских процессов. В то же время нынеш­ним депутатам работать легче с той точки зрения, что сегодня все базовые законы (о земле, о недрах, Воздушный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс и так далее) приняты. Сегодня идет речь лишь о законодательных ини­циативах по внесению изменений в тот или иной существующий закон. И многих нынешних поправок можно было бы избежать, если бы не было спешки. Законы не терпят суеты.

Я помню, с каким трудом шел Зе­мельный кодекс. Доходило до драки, до захвата трибуны, до желания со­рвать голосование. Я просил не фор­сировать этот закон, а правительство Виктора Черномырдина стремилось быстрее его принять, хотя было много белых пятен в земельных отношениях. И вот результат верности народной мудрости — «поспешай, но медленно». Не успели мы «с боями» этот Земель­ный кодекс протащить через Думу, как буквально через полгода стали вносить в него поправки. И он до сих пор правится, постоянно вносятся изменения, потому что тогда он был принят «сырым». Так же, до конца не разобравшись, принимался закон о разделе продукции, когда речь шла о сахалинской нефти. Для нас это бы­ла совершенно новая тема, которую мало кто толком понимал. Итог пла­чевен: иностранные компании, кото­рые пришли на наши шельфы как ин­весторы, благодаря скоропалительно принятому закону всё устроили так, что России почти ничего не доста­валось от разработки наших недр. В конечном счете, закон неоднократно переписывался, отчего он ныне стал совершенно другим. Так что мы совер­шили немало ошибок. А сегодняшним депутатам, конечно, легче — все базо­вые законы есть.

У Госдумы остался один долг перед Основным законом: следует принять Закон о Конституционном Собрании.

РФС: Глава Госдумы Сергей Нарыш­кин на одном из последних заседа­ний Совета законодателей сказал, что скорострельность законотворчества — один из дефектов работы сегодняш­ней Думы. Выходит, опыт не пошел впрок? Практика свидетельствует: по-прежнему принимаются те или иные законы по инициативе исполни­тельной власти, и тут же в них спустя время вносятся поправки и измене­ния, которые порой кардинально ме­няют закон. Иными словами, качество 20-летней парламентской работы все еще оставляет желать лучшего?

Г. Селезнёв: Это объективный про­цесс, обусловленный отсутствием у депутатов опыта, профессиональных навыков, разноречивостью мнений, оценок и позиций и тому подобного. Ошибки неизбежны. Однако, повто­рюсь, их надо сводить к минимуму. Думаю, эта скорострельность сегодня возникает от того, что партия власти имеет в Думе большинство и способ­на провести любой закон, какими бы громкими и весомыми ни были бы аргументы оппонентов. Просто прого­лосует — и все. Лидер партии — пред­седатель правительства, большинство принципиальных законов вносится кабмином или Президентом. Поэтому, конечно, их просят пропустить по «зе­леной волне».

Такой подход как раз и приводит к тому, что приходится законы потом выправлять. Я подсчитал: нормальное прохождение закона — от момента его внесения в Госдуму до внесения в Совет Федерации — минимум три месяца. А когда закон рассматрива­ется за две-три недели, а то и за три дня — это никуда не годится. Гарантия того, что непременно вскоре появятся поправки. Такой политической конъ­юнктуры быть не должно, так как в угоду чьим-то интересам наносится вред государству. Да, закон должен не залеживаться, но он должен «от­лежаться». Если он касается каких-то принципиальных вопросов, хорошо бы по нему провести парламентские слушания, пригласить людей с мест, получить заключения отраслевиков, которых в первую очередь затрагива­ет этот закон, прослушать все точки зрения — профсоюзов, экспертов, дру­гих специалистов.

РФС: Вы хотите сказать, в 90-е было по-другому? Помнится, тогда парла­мент был таким жарким «местом для дискуссий», что не вызывало у избира­телей искренних симпатий к демокра­тии. Вы сами упомянули про драки и словесные перепалки. Это отнюдь не способствовало высокому качеству за­конов, принятых по компромиссным причинам, зачастую политического свойства.

Г. Селезнёв: Я помню стенограммы парламентских слушаний, когда члены и главы комитетов Госдумы под прес­сом аргументов профессионального сообщества прибегали ко мне в каби­нет с криками о том, что закон надо срочно переписывать. А где они были, когда голосовали за него, так как его внесло правительство? Это неукос­нительное следование курсу испол­нительной власти, без учета позиции независимых экспертов, специалистов, подчас оборачивалось боком. Но тогда у кабинета министров не было такого огромного большинства, поэтому зако­ны принимались в долгих дискуссиях, тяжело. Вспоминаю наши разговоры с Борисом Николаевичем Ельциным по поводу якобы долгого принятия зако­нов, мол, тянем искусственно, нарочно. Я возражал, утверждая, что качество закона часто не позволяет принимать его просто по указке сверху, без все­стороннего обсуждения. И сегодня эта «болезнь» никуда не ушла. Ряд законо­дательных актов требует изменений уже через год—два.

РФС: В этой связи вспоминается пре­словутый закон о промилях…

Г. Селезнёв: Сколько было спекуля­ций! Заключение врачей, заключе­ние науки, мировая практика — все говорило, что не бывает «нуля». Нет, сверху надавили — «сухой» закон для водителей вылетел как из пушки. А кто подсчитал, сколько людей постра­дало из-за такой «умной» инициативы? Кто-то лишился прав, кто-то профес­сии, сколько штрафов уплачено… Вот таких искусственных законов быть не должно.

РФС: Или семипроцентный барьер для партий, избирающихся в Думу…

Г. Селезнёв: А выборы чисто по пар­тийным спискам? Два созыва Госдумы избиралось по такому принципу. Я всегда был сторонником смешанной системы. Об этом говорил начиная с первой Думы. Половина депутатов избирается по партийным спискам, половина — по мажоритарной систе­ме в одномандатных округах. Я был депутатом, избранным и по списку, и был депутатом, избранным по 209-му одномандатному округу. Когда люди избираются по одномандатному окру­гу, считаю, они ближе к своему изби­рателю. Конечно, приходится слышать много несправедливой и нелицеприят­ной критики как в свой адрес, так и в адрес властных структур. Но они здо­рово отрезвляют будущего депутата, заставляют прислушиваться к мнению народа, в основном переживающего из-за житейских проблем: течет кры­ша, сломана дверь в подъезде, ЖЭК не работает… Люди во время встреч заставляют тебя спускаться с поли­тических высот на землю. У меня как одномандатного депутата было огром­ное количество встреч с избирателями, где-то около четырех тысяч. Хранил специальную папку наказов, которая служила богатым материалом для ана­лиза и принятия правильного решения.

Оптимальный вариант — это, вне со­мнений, смешанная система выборов. Когда идет федеральный список, пар­тия может себя показать: кто она, что она декларирует, кого защищает. Изби­рающийся по одномандатному округу человек чаще всего тоже поддержи­вается какой-то партией. Но он более самостоятелен, независим — и это боль­шой плюс. Что касается семи процен­тов, то это явный перебор, прицел на то, чтобы исполнительная и законода­тельная власть стали одним организ­мом. Дума превратится в какой-то пар­тийный клуб двух партий, куда заказан вход политическим оппонентам.

РФС: Ваше отношение к графе «Про­тив всех»?

Г. Селезнёв: Сейчас ее вернули. Счи­таю, что эта графа должна быть. Я сам сталкивался с людьми, которые зачер­кивали бюллетень, чтобы он считался недействительным. Ничего страшного в этом нет. Другое дело, зарегистри­рована партия «Против всех». Вот тут, честно говоря, не понятно: как можно было партию регистрировать? Партия «Против всех» и графа «против всех». Будет несуразица, с которой нужно разбираться. Ты за партию «Против всех» или ты вообще против всех?

РФС: По поводу базовых законов, о которых вы говорили. На наш взгляд, не принят еще один базовый закон — о культуре…

Г. Селезнёв: К закону о культуре было трудно подступиться и вчера, и сегодня. Тут так все перемешано! За­кон о театрах принимать или закон о кинематографии? Недавно разговари­вал с Владимиром Ильичем Толстым, помощником Президента РФ по куль­туре. Госсовет заседал по этой темати­ке, сейчас вырабатывается стратегия культурной политики государства. И она, наверное, уже в этом году будет вынесена на обсуждение и утверждена ее концепция. Не обязательно оформ­лять ее в виде отдельного закона. Ес­ли будет принят стратегический план, утвержденный, скажем, Президентом, на определенный временной период, этого будет вполне достаточно.

РФС: Современная Дума — преемница Думы дореволюционной. Не случайно отсчет российскому парламентаризму ведется с 27 апреля, дня работы первой, царской Госдумы. Что, на ваш взгляд, можно было бы перенять из опыта де­ятельности дореволюционных думцев?

Г. Селезнёв: Тогда были все-таки дру­гие принципы выборов, основанные на сословном принципе, да и лишь одна, четвертая, Дума отработала полный срок. Жизнь остальных Дум была очень кратковременной. Тогда тоже был непростой период истории — на­чало века, 1905 год, русско-японская война, столыпинские реформы, а за­тем и Первая мировая война. В общем, для истории России было очень непро­стое время. Поэтому в этот момент избирать Законодательное собрание, тем более тоже наделять депутатов иммунитетом в условиях активиза­ции охранки и политического сыска, было непростой задачей. Но Россия с ней справилась. Более того, если не принимать во внимание выходки от­дельных депутатов, можно поучиться тому плюрализму мнений, который наблюдался в работе всех Дум начала прошлого века. Стены Таврического дворца дрожали от речей. Была отлич­ная площадка для выражения мнения от лица того или иного сословия или партии. Там были блестящие орато­ры, публицисты, философы, западни­ки, славянофилы, отстаивавшие свои позиции по всем вопросам, — и этим качествам следовало бы поучиться многим нынешним депутатам.

РФС: В 90-е годы тоже было очень сложное время. Мы тоже стояли на распутье: куда должна идти страна? Вы тоже представляли себе опреде­ленный путь, который Россия должна избрать. Совпадает ли сегодняшний вектор развития парламентаризма с тем, о котором вы мечтали?

Г. Селезнёв: В первой и второй Ду­мах новой России многие депутаты полагали, что советская власть и со­ветское время вернутся. А тогдаш­няя президентская администрация со всеми своими инициативами и идея­ми — это все временно. Полагали, что октябрь 1993 года — просто некий не­счастный случай в истории. Он уйдет в историю, и все «склеится». Многие депутаты пришли в Думу именно с та­ким настроением: на базе советского опыта будем строить новую Россию.

Конечно, к тому моменту уже не было 6-й статьи Конституции, не было руководящей роли одной партии. Была провозглашена многопартийность. Но все равно многие пришли с убеждени­ями, особенно люди, которым было не по 20 лет, а старше, что все это лихоле­тье надо пережить. Год пережить, два-три, пусть тяжело и напряженно. А тут шахтеры бастуют, касками стучат, бюд­жетникам деньги не платят, в армии не пойми что творится… Но те, кто питал такие надежды, остались в прошлом. Старая система так и не вернулась. Не стало той силы, которая могла бы ее снова вернуть. Значит, в прежней си­стеме были такие серьезные прорехи, что люди не захотели вернуться назад. Былые жизненные ориентиры рухнули вместе с крушением Советского Союза.

Не без помощи наших американ­ских «друзей», конечно. Если их и уважать, то за последовательность в достижении цели, поставленной еще после Второй мировой войны, — раз­валить Советский Союз. Они к этому шли десятилетиями, и они своего до­бились. Боюсь, что сегодня они ставят примерно такую же задачу, но приме­нительно к современной России. Наш опыт стал первым, когда ударили по Советскому Союзу. А дальше что по­шло? Вспомним Югославию. Это бы­ла уникальная война. Ни один натов­ский солдат своим сапогом на землю не ступил, а страну развалили. Я уже не говорю про арабские революции, Киргизию, Таджикистан, Грузию — все заполыхало. Потому что это был стра­тегический план — развалить Совет­ский Союз, а дальше все делалось для ослабления России. Никому не нужен второй полюс. Мы говорим, что мир не должен быть однополярным, что вся мировая политика делается в Со­единенных Штатах Америки. И вдруг они видят, что Россия-то встала на ноги, окрепла, она может говорить от имени второго геополитического цен­тра, Россия выставляет уже какой-то противовес. Как это так? И тут нача­лось — подкинули Украину. Это все возникает не случайно, и наш народ это начинает прекрасно понимать. И прямая задача парламента — учиты­вать эти новые реалии и принимать решения с учетом не только сиюми­нутных задач, стоящих во внутренней социально-экономической, культурной жизни нашего государства, но и задач геополитического характера.

РФС: Насколько мы зависимы от на­шего присутствия в европейских орга­низациях? Имеется в виду, к примеру, ситуация с ПАСЕ.

Г. Селезнёв: Дело в том, что в этих органах Россия никогда не находила своего места. Да, физически мы всегда там были. Но сказать, что в ПАСЕ на­ша страна играла какие-то ключевые роли, даже занимая посты в каких-то комитетах, участвуя в органах власти, нельзя. С нами мало кто считался. Нас постоянно пытались и до сих пор пытаются воспитывать. Нас науськи­вают. Я был вице-президентом Парла­ментской ассамблеи ОБСЕ, и как тогда они «бомбили» Беларусь! На порог не пускать, Лукашенко — диктатор, Селез­нев — адвокат Беларуси. Стоило что-то сказать в ее защиту, тебе тут же при­клеивали ярлыки. А ведь в Беларуси избранный народом парламент.

На Украине сегодня в Раде музыку заказывают откровенные национали­сты и нацисты — это в Европе не заме­чается. Конечно, ПАСЕ является хоро­шей площадкой для того, чтобы доне­сти до европейского сообщества наше видение происходящего, в том числе и в соседней стране. Наблюдая, как европейские парламентарии демон­стрируют полное незнание ситуации на Украине, предвзятое отношение к нашей стране, убеждаюсь, что наше присутствие в этих структурах тем более необходимо. Ну, кто им изложит другую точку зрения? Если нас там не будет, никто. Будут ориентироваться на слухи, сплетни, на пропаганду за­падных СМИ, но никак не на реальную жизнь.

Поэтому, с одной стороны, хотелось бы сказать: до свидания, мы деньги не платим, уходим. А с другой стороны, теряешь важную площадку для изло­жения собственной позиции. Мы же ви­дим, какая против нас ведется ожесто­ченная информационная война. Даже в Совете безопасности ООН нас не слы­шат. Потому что не желают слушать. Их радары настроены на другую вол­ну. Сегодня надо набираться терпения, стискивать зубы, но говорить, говорить, говорить, пока есть такие возможности. Тем более и в ОБСЕ, и в ПАСЕ многое решается в кулуарах. Не на основных заседаниях. Во фракциях, которые там образуются, в комитетах или же просто за чашкой кофе в кулуарах. Эта работа должна идти постоянно.

РФС: На ваш взгляд, есть ли наиболее эффективный путь разрешения укра­инского кризиса?

Г. Селезнёв: Если бы сегодня Виктор Янукович сидел не в Ростове-на-Дону, а в Донецке, окруженный заслонами своей охраны, пользы было бы гораздо больше. Потому что даже он готов ид­ти на федерализацию. Давно говорили, что Украина не может жить как уни­тарное государство. Разная история у каждого из этих украинских углов. Они по-разному создавались, образо­вывались, находились под разным вли­янием, да и саму-то республику (вкупе с другими союзными республиками) советская власть придумала. Но, увы, президент, хотя он и остается легитим­ным главой украинского государства, не та фигура, которая может сплотить Юго-восток и повести людей за собой.

Убежден, что ни американцам, ни евросоюзовцам такая развороченная страна в Европе не нужна. На мой взгляд, сначала следует провести ре­ферендум, чтобы определиться, пре­зидента какой страны нужно избирать — унитарной или федеративной? О федерализме пока говорит один Олег Царев, и в результате он получает ре­анимацию. А националистам «Право­го сектора» надо сказать отдельное спасибо. Помогли Крыму вернуться в Россию. Так что не будите лихо, пока тихо. Шахтеры — народ очень серьез­ный. Своего окончательного слова они еще не сказали. Если их разозлить, ни­какая армия с ними не справится. Я пока не вижу, с кем в Верховной Раде можно нормально разговаривать, тем более решение и. о. президента Турчинова применить против мирного насе­ления вооруженные силы не вызвало бурного протеста в Раде и дискреди­тировало депутатов. Им тоже пора переизбираться.

Спасение Украины — дело рук и мозгов самих украинцев без советчиков из-за океана или соседней Европы. Нашим братьям недостает обыкновенного прагматизма. Погасить ярость, злобу, ненависть и включить мозги. Выход будет найден.

Беседовали Александр Кунин и Николай Лашкевич

С Геннадием Селезнёвым беседуют обозреватели журнала «Российская Федерация сегодня» Александр Кунин и Николай Лашкевич