Трудный путь от идеи до закона

Лишь малая часть предложений регионов завершается принятием федеральных правовых актов

Из всех субъектов, имеющих в нашей стране право законодательной инициативы, то есть представлять на рассмотрение Государственной Думой свои проекты и предложения, самыми бесправными на сегодняшний день оказались региональные парламенты. Об этом свидетельствует статистика.

Один из двадцати

Напомним, что правом такой инициативы сейчас обладают Президент страны, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды.

Больше всего законопроектов вносит Правительство. Как правило, его инициативы успешно трансформируются в федеральные законы. О президентских законопроектах и говорить нечего – они принимаются практически молние­носно. А вот региональных нормотворцев старшие коллеги явно держат в чёрном теле.

Согласно статистике законодательного процесса, за текущий год в Госдуму было внесено 1172 законопроекта, принято к рассмотрению – 1046, рассмотрено – 888, принято законов – 337, из которых подписано Президентом – 249. Регионы в активности не упрекнёшь – только в текущем созыве субъектами Федерации было внесено или перешло из предыдущих созывов 658 законопроектов, 372 из которых сейчас находятся на рассмотрении. Последняя цифра не должна вводить в заблуждение: хотя доля внесённых регионами законопроектов составляет практически треть от общего числа рассматриваемых Госдумой, федеральными законами в лучшем случае становятся лишь три-четыре процента из них, или один из почти двадцати. Например, Заксобрание Вологодской области в 2007–2011 годах внесло в Госдуму 21 предложение, из которых лишь одно стало федеральным законом.

А в рабочем портфеле палаты сегодня можно найти документы, поступившие ещё в 2004 году. Разумеется, большая часть из этого запылившегося законодательного багажа уже потеряла свою актуальность. Однако далеко не всё.

Пункт остановки – первое чтение

Вот характерный пример. Ещё в 2005 году Законодательное собрание Санкт-Петербурга направило в Государственную Думу законопроект «О внесении изменения и дополнения в статью 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Суть документа размером всего в два десятка строк в том, чтобы работодатели ежемесячно вносили в бюджеты обязательную плату за каждого нетрудоустроенного в пределах установленной квоты инвалида. Отсутствие такой нормы, поясняют парламентарии, делает невозможным создание дополнительных рабочих мест для инвалидов. При этом ссылаются на практику субъектов Федерации, которая показала, что реализация региональных законов, касающихся квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов, позволяет аккумулировать значительные средства на эти цели, способствуя их реальной интеграции в общество.

Казалось бы, благой инициативе не должно быть преград. Тем более что она не требовала дополнительного финансирования из федерального бюджета. Вот и Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике оперативно рекомендовал палате принять законопроект в первом чтении. Однако Правительство в официальном отзыве не поддержало инициативу, полагая, что принятие документа приведёт к увеличению нагрузки на малые предприятия, не будет способствовать развитию малого бизнеса. Свой вердикт вынесло и Правовое управление Госдумы: «законопроект нуждается в юридико-технической доработке», «требует уточнения наименование законопроекта», «имеются ошибки в ссылках на структурные единицы статьи».

В результате рассмотрение дважды откладывали, и только спустя два года документ был принят в первом чтении. Кстати, единогласно.

Представляя в Госдуме 16 февраля 2007 этот законопроект, председатель Законодательного собрания Санкт-Петербурга Вадим Тюльпанов (ныне – член Совета Федерации) так обосновывал инициативу региональных парламентариев: «У нас в России четырнадцать миллионов инвалидов, практически каждый десятый житель России, и 90 процентов из них не имеют на сегодняшний день работы». Удивительно, но до второго чтения законопроект не дошёл до сих пор. К сожалению, это не исключительная, а типичная судьба многих законодательных инициатив регионов.

Парламентарии, вам слово

Чрезвычайно низкий нормо­творческий КПД региональных парламентов старшие коллеги обычно объясняют слабой юридической проработкой и неубедительным финансово-экономическим обоснованием многих инициатив. Это действительно имеет место. Правда, горькую пилюлю должны проглотить и федеральные парламентарии, ведь именно они представляют регионы (а половина состава Совета Федерации вообще делегирована в палату из региональных законодательных собраний). Кто же как не они должны протянуть руку помощи младшим коллегам?

Видимо, не зря сейчас рассматривается предложение, чтобы депутаты Государственной Думы имели право законодательной инициативы не только на федеральном уровне, но и в регионах. Это поможет субъектам теснее работать с федеральными законодателями – такое мнение высказал на встрече с Советом законодателей Федерального Собрания 13 декабря Президент Владимир Путин, имея в виду именно повышение качества нормотворчества.

Естественно, должна быть и логика законотворческого процесса, в рамках которой действовали бы как федеральные, так и региональные законодатели. Недаром Председатель Государственной Думы Сергей Нарышкин заявил на том заседании Совета законодателей: «Единое правовое пространство необходимо нам не само по себе, а для сбалансированного развития всех субъектов Российской Федерации и тем самым – обеспечения социальных и иных стандартов жизни на всём нашем пространстве».

В этом плане руководство страны большие надежды возлагает на Совет законодателей как на связующее звено между регионами и федеральным Центром. Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко убеждена, что создание этого органа «открывает регионам новые, гораздо более широкие возможности для реализации своих интересов в законодательной сфере». По мнению Председателя Госдумы, именно в прямом контакте и диалоге федеральных и региональных парламентариев можно было бы «быстрее решать проблемные вопросы». Требуемые механизмы для этого сформированы. Так что слово за парламентариями.

Мнения

Виктор Сазонов

председатель Самарской губернской думы:

«Одна из первоочередных задач нашего парламента – это всемерное привлечение гражданского общества к законотворческой деятельности. В области сложилась система работы, когда общественные организации наделены правом законодательной инициативы. Действуют более 300 соглашений о сотрудничестве нашей думы с ними. Создан общественный совет. В результате за последние годы поступило более 500 законодательных инициатив и предложений, 80 из которых стали областными законами. Такую же работу проводим с представительными органами муниципальных образований всех уровней. Думаю, подобный опыт можно учесть при взаимодействии в законотворческом процессе региональных законодателей с Государственной Думой. По-моему, необходимо нормативно закрепить систему рассмотрения и сопровождения законодательных инициатив субъектов Федерации в профильных комитетах Государственной Думы. Также считаю целесообразным повысить роль и предоставить право законодательной инициативы ассоциациям руководителей законодательных органов власти регионов во всех федеральных округах страны».

Сергей Пахомов

председатель Ивановской областной думы:

«Из большого количества законодательных инициатив, которые регионы направляют в Государственную Думу, основная масса возвращается к нам с отрицательными заключениями, которые, как правило, базируются на отрицательных ответах Правительства. При этом нам не всегда объясняют, почему тот или иной законопроект признан нецелесообразным. Думаю, было бы полезным для общего дела, чтобы в Правительстве появился тот, кто отвечал бы за взаимодействие с регионами в законодательном процессе. Есть же сегодня отдельный министр, который отвечает за работу Открытого правительства, люди, которые взаимодействуют с Общественной палатой, и так далее. Думаю, появление такого звена было бы полезным, так как ни в Открытом правительстве, ни в иных общественных органах региональные законодатели прак­тически не представлены».

Александр Матвеев

первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера:

«Такая ситуация касается не только законодательных инициатив регионов, но также обеих палат Федерального Собрания. Сегодня прохождение законодательной инициативы без положительного заключения Правительства, а на последующем этапе – Государственно-правового управления Президента имеет нулевые шансы. Поэтому примерно 95 процентов принимаемых законов инициированы главой государства и Правительством, а на остальные субъекты законодательной инициативы приходится лишь несколько процентов. А то, что регионы представляют якобы некачественные документы – это чаще всего от лукавого. Вот и длятся различные согласования годами, хотя вопрос очень часто не стоит и выеденного яйца».

Галина Хованская

председатель Комитета Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству:

«Возглавляемому мной комитету досталось тяжёлое наследство. Мы вынуждены были рекомендовать Госдуме отклонить региональные законодательные инициативы, пролежавшие с 2007–2008 годов. Хотя мой подход – это очень деликатное отношение как раз к предложениям из регионов, законодательным инициативам субъектов Федерации. Иногда требуется лишь что-то слегка отшлифовать в них, подправить – и будет вполне достойная законодательная инициатива. Поэтому обидно, когда они лежат годами без движения, а потом ценная идея реализуется уже по предложению депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. Так произошло, например, с введением прямых расчётов с ресурсоснабжающими организациями, которые предлагались в своё время регионами. Сейчас это норма Жилищного кодекса».