Правовые проблемы защиты морей от нефтяного загрязнения

Появление данного закона является промежуточным этапом в решении сложнейшей  задачи — обеспечении безопасности при добыче и транспортировке нефти по морям Российской Федерации.

Первопроходцами в продвижении полноценного Федерального закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения» являются экологические неправительственные организации страны (РОО Институт эколого-правовых проблем «Экоюрис», Всемирный фонд дикой природы — Россия и др.), которые совместно с депутатами фракции КПРФ Государственной Думы ФС РФ  (И. А. Ждакаев, В. В. Гришуков, В. И. Кашин, И. И. Никитчук, А. Д. Куликов и др.), начали в 2002 году работу по его подготовке.

 

Важность и сложность такого закона связана со следующими обстоятельствами:

-                      во-первых, Российская Федерация обладает самой протяжённой морской границей в мире (около 40 тысяч километров), а именно морское побережье сильнее всего страдает при нефтяных разливах в море;

-                      во-вторых, по всем морям Российской Федерации ежегодно перевозятся, и будут перевозиться на протяжении ближайших десятилетий десятки миллионов тонн нефти и нефтепродуктов;

-                      в-третьих, множество приморских стран мира (в том числе Россия) пострадало от аварий танкеров или нефтедобывающих платформ. При этом ущерб от этих аварий оценивается миллиардами долларов. Так, компания Бритиш Петролеум потратила на ликвидацию последствий аварии на нефтедобывающей платформе Deepwater Horizon (20 апреля 2010 г.) 21 млрд. долларов в досудебном порядке, судебные иски к компании предъявлены на сумму более 30 млрд. долларов (рис.);

-                      в-четвёртых, в России ущерб от подобного рода аварий будет гораздо серьёзнее, так как моря более холодные, замерзающие и частично закрытые;

-                      в-пятых, все моря Российской Федерации являются трансграничными, и  ущерб от разлива нефти скажется на экологии сопредельных государств. Возмещение такого ущерба будет происходить за счёт российского государства, т.е. граждан страны;

-                      и, наконец, в большинстве стран ввозящих, или вывозящих нефть по морям, а также добывающих нефть на шельфе прибрежных морей имеются специальные законы, регулирующие такую деятельность. Пионером в данной области законотворчества можно считать федеральный закон США «Oil Pollution Act» (1990 г.);

За прошедшие годы предложение о разработке полноценного закона поддержали ключевые министерства страны (МЧС, МПР, Минтранс, Минсельхоз), а также законодательные собрания девяти приморских регионов России.

В мае 2010 года, после рассмотрения на заседании Госсовета РФ вопроса безопасности перевозок и добычи нефти в море, Президент РФ дал поручение Правительству РФ подготовить соответствующий закон. Данное поручение пришлось повторить на заседании Госсовета РФ в июне 2011 года.

В соответствии поручением Президента РФ Д. А. Медведева Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы ФС РФ подготовил проект отдельного закона, а Правительство РФ предложило разрулить ситуацию  путём внесения изменений в существующее морское законодательство Российской Федерации.

Правительственный вариант был принят Государственной Думой ФС РФ  (20.09.2011 г.) в первом чтении с большими оговорками, так как он совершенно не затрагивал наиболее острые моменты разработки нефтегазовых месторождений в морях.

.       Рис.   Пожар на платформе Deepwater Horizon (20 апреля 2010 г.)

 

Так, в правительственном варианте отсутствовали статьи по вопросам обеспечения безопасности работ по добыче и транспортировке нефти в ледовых условиях.

Правительственный вариант предлагал компании, эксплуатирующей нефтегазовые месторождения на шельфе и внутренних морских водах,  возместить в полном объёме вред, причиненный в результате разлива нефти и нефтепродуктов окружающей среде. При этом, финансовое обеспечение выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов планировалось с помощью одного из следующих документов: банковской гарантии, договора страхования или документа, подтверждающего создание резервного фонда.

Любой из этих механизмов  можно считать явно недостаточным.

В случае возникновения аварии сопоставимой с аварией платформы Deepwater Horizon в Мексиканском заливе, особенно если авария произойдет подо льдом, в условиях полярной зимы затраты во много раз превысят затраты Бритиш Петролеум в Мексиканском заливе.

Ни одна из компаний добывающих нефть на шельфе, или транспортирующая свою продукцию по морям не в состоянии в одиночку обеспечить достаточное финансовое обеспечение ликвидации последствий аварии.

При подготовке ко второму чтению в проекте, а затем и в законе №287-ФЗ появился ряд изменений, которые можно считать движением в нужном направлении, но эти изменения не полностью решают проблему обеспечения безопасности добычи нефти в море, и её танкерных перевозках.

Так, в принятом законе требуют дальнейшего уточнения ряд положений.

К таким положениям относятся:

- вопросы лицензирования деятельности нефтегазовых компаний. В законе №287-ФЗ от 30.12.12 особо отмечена деятельность нефтегазовых компаний в ледовых условиях. Лицензия, выдаваемая эксплуатирующей организации для работы на шельфе и внутренних морских водах должна содержать перечень мер, предусматривающих работу в ледовых условиях.

Однако, по официальным данным значительная часть лицензионных участков, расположенных в замерзающих морях, уже распределена между нефтегазовыми компаниями Роснефть, Газпром и ЛУКОЙЛ, а на некоторых участках уже ведутся работы по разведке  и добыче нефти.

 

- в законе №287-ФЗ сказано, что: «Эксплуатирующая организация может подтвердить финансовое обеспечение осуществления мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов документом, подтверждающим создание резервного фонда».

Согласно опубликованным данным компания Бритиш Петролеум затратила на ликвидацию последствий аварии на нефтедобывающей платформе в Мексиканском заливе (20.04.2010 г.) более 21 миллиард долларов. При аварии такого размера в замерзающих морях Российской Федерации ущерб будет больше во много раз.

Очевидно, что ни одна из нефтегазовых компаний страны самостоятельно не сможет профинансировать работы по ликвидации последствий аварии такого масштаба.

Создание таких фондов предусмотрено ст. 50, ч. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации (30.11.1994).

- в законе № 287-ФЗ сказано, что план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов является объектом государственной экологической экспертизы. Это невозможно сделать, так как план является уже утверждённым документом.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» (№174-ФЗ от 23 ноября 1995 г.) в Федеральный закон «О шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (№287-ФЗ) необходимо внести изменение, которое предусматривает  проведение экологической экспертизы проектов планов предупреждения и ликвидации разливов нефти.

 

Именно поэтому депутаты Государственной Думы ФС РФ А. Д. Куликов, С. П. Обухов, А. А. Андреев, А. В. Корниенко выступили с инициативой исправить отмеченные недостатки Федерального закона №287-ФЗ, и направили соответствующий проект Федерального закона (№266406-6) руководству Государственной Думы ФС РФ.

 

 

Помощник депутата Государственной Думы ФС РФ                                        

А. Д. Куликова                                                                           

кандидат технических наук                                                              В. К. Болотов

 

кандидат химических наук                                                               В. К. Горохов