Трехлетний бюджет: экономия в масштабе страны

К началу первой сессии Госдумы стало ясно: масштабных изме­нений в бюджетно-финансовой политике не избежать. Несмотря на публичную перепалку по поводу го­сударственных доходов и расходов, в которой поучаствовали руководители социально-экономического блока Пра­вительства и Центробанка, все же в ос­новном удалось позиции согласовать. Как же страна будет тратить деньги и на чем их зарабатывать?

ОЛИГАРХОВ ВЫВЕЛИ ЗА СКОБКИ

Начнем с доходов. К 2019 году их объем в номинальном выражении должен увеличиться до 14,8 против нынешних 13,4 триллиона рублей. Однако цифра эта достаточно лу­кава, ведь она рассчитана на осно­ве стоимости нефти 40 долларов за баррель и изрядно ослабевшим сравнительно с нынешним сред­ним курсом отечественной валю­ты — 71 рубль за доллар. Об этом же свидетельствует и тот факт, что доходы бюджета за три плановых года упадут по отношению к вало­вому внутреннему продукту (ВВП) до 15 процентов, в то время как еще совсем недавно они составля­ли почти 20 процентов. В перево­де на язык материальных симво­лов это означает, что денег станет больше, но купить на них можно будет меньше.

Тем не менее, полтора триллиона рублей дополнительных бюджетных доходов надо где-то изыскивать. Где? В первые два года трехлетнего бюд­жетного цикла за доходную часть будут отвечать в основном юриди­ческие лица — предприятия и орга­низации. Нефтяникам и шахтерам-добытчикам полиметаллических руд будет вменен новый размер налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), что принесет казне свыше 300 миллиардов долларов. Пока не одобрен, но активно обсуждается и налог на добавленный доход (НДД), который также намечено ввести для сырьевиков, в первую очередь то­пливно-энергетического сектора.

Будет увеличена наполовину доля дивидендов, которые компа­нии с участием государства ста­нут перечислять в казну: это также даст около 200 миллиардов рублей.

И конечно, акцизы: на новые авто­мобили, алкоголь, табак, моторное топливо. Легкособираемые и гаран­тированные спросом, они составят также около 200 миллиардов руб­лей. Другие источники — ужесточе­ние штрафных санкций за неуплату налогов предпринимателями и юри­дическими лицами в два раза, от­мена налоговых льгот на движимое имущество и изменение порядка расчетов по налогам с убыточными предприятиями также дадут неко­торую прибавку, впрочем, не очень солидную, в десятки миллиардов рублей, — и труднопрогнозируемую по критериям собираемости.

Остаток, — а это примерно 600-700 миллиардов рублей, намечено по­гасить разовыми поступлениями от приватизации «Роснефти» и других стратегических объектов, а также ис­пользуя возможности повысить так называемые неналоговые платежи. Виды их разнообразны: от лоцманских сборов до платы за подключение газа и нотариальные услуги, количе­ство — более двухсот и, по свидетель­ству специалистов, они плохо подда­ются учету и администрированию.

А как же дебиторская задолжен­ность и переходящие остатки неиз­расходованных авансовых средств за работы по госконтракту, о резерв­ных возможностях которых в Феде­ральном Собрании и Счетной палате РФ не устают напоминать не первый год? В предложениях Правительства упомянуты и эти источники попол­нения казенного богатства, однако как-то вскользь: не обозначены кон­кретные программы и предприятия, а также не уточнены параметры федеральных программ, с которых будут сняты неэффективно исполь­зуемые ресурсы. Соответственно, непонятно, какие суммы могут до­полнительно освежить федеральный бюджет. Напомню, в идеальном ва­рианте речь может идти о 2,5 трил­лиона рублей, если верить оценкам экспертов Счетной палаты. Даже если эта сумма под давлением от­раслевых и прочих лоббистов будет сокращена вдвое, то оставшихся по­лутора триллионов с лихвой хватит, чтобы закрыть большую часть бюд­жетных проблем.

Осталась без заинтересованно­го правительственного внимания и идея ввести шкалу прогрессивного налога на доходы физических лиц (НДФЛ), который сейчас составляет 13 процентов и для сельского врача с 15 тысячами рублей ежемесячной зарплаты, и для не самого крупного олигарха с 15 миллионами долла­ров ежемесячного дохода. Мотиви­ровка противников этого нововве­дения из Правительства (которых тоже трудно отнести к не совсем состоятельным) заключалась в том, что прогрессивный НДФЛ заставит олигархов и просто богатых людей скрывать свои доходы. Однако это проблема эффективности правоох­ранительных органов, а не эконо­мики, к тому же утаивать денежные поступления в век всеобщей инфор­матизации и электронного контро­ля — себе дороже. Самое любопыт­ное, что, видимо, под влиянием этих обсуждений с десяток олигархов просто вышли из российского нало­гового резидентства! И теперь не бу­дут платить ни тринадцать, ни сорок процентов. Вообще ничего.

Хотя подсчитано: увеличение только на один процент подоходного налога для физлиц с доходами свы­ше, к примеру, миллиона долларов в месяц, — а таких около двух процен­тов от населения России, — принесет дополнительно в бюджет около 70 миллиардов рублей ежегодно. Не ис­ключено, прогрессивный налог по­явится к 2019 году, когда после пре­зидентских выборов кончится мора­торий на введение новых налогов и могут быть приняты непопулярные меры, о которых упоминается в до­кументах Минфина.

НА СКОЛЬКО ДЫРОК НАДО ЗАТЯГИВАТЬ РЕМЕНЬ

Теперь о расходах. В этой части для населения ситуация ровно противо­положная: около 700 миллиардов рублей, — а на эту сумму намечено сократить расходные статьи феде­рального бюджета, — будет получено за счет снижения социальных стан­дартов. На 36 миллиардов меньше будут тратить на социальную политику к 2019 году в номинальных це­нах, что с учетом даже четырехпро­центной инфляции и обесценивания рубля составит гораздо большую ре­альную сумму. Расходы на медицину оптимизируют более чем на треть, здравоохранение в целом получит в номинальных ценах через три го­да на 17 миллиардов меньше. Самое печальное, что существенно урежут траты на медицинские исследования и создание новых лекарств, что сде­лает проблематичным импортозамещение в фармакологии.

Меньше денег в реальных ценах получит и образование, хотя в этой сфере «оптимизация» будет мини­мальной. Надо отдать должное, что сократятся затраты и по статье «Об­щегосударственные вопросы», в том числе и на обеспечение госуправления, то бишь на содержание аппара­та: в абсолютном выражении — на 55 миллиардов рублей, в относительном — на 0,2 процента доли в общих расходах.

А вот на национальную оборо­ну, национальную безопасность и правоохранительную деятельность расходы существенно возрастают — в общей сложности примерно на 60 миллиардов рублей в 2019 году. В затратах на армию и безопасность громадную часть занимают расходы на научно-исследовательские работы, что косвенно поддерживает и акаде­мическую науку, и на подготовку профильных специалистов — помощь высшему и среднему образованию. К тому же получат гарантированную работу два миллиона занятых непо­средственно в военно-промышленном комплексе и как минимум столько же — в смежных сферах промышлен­ности по технологическим цепочкам. Добавим экспортный потенциал обо­ронки в 15-20 миллиардов долларов ежегодно и станет понятно, что эту статью расходов никак нельзя оцени­вать, подобно многим либеральным теоретикам, как черную дыру отече­ственной экономики. На это звание есть другие претенденты. Например, банковская система, в которую было вкачано из госбюджета в 2015 году триллион тех еще «тяжелых» рублей, а отдачу и эффективность этой меры Счетная палата до сих пор не может определить.

Но даже и это, ощутимое секвестрирование большинства расходных статей не позволяет бездефицитно (или с экономически приемлемым размером дефицита) сбалансировать бюджет. Финансировать разрыв меж­ду расходами и доходами с постепен­ным его сокращением с 3,9 процента ВВП в 2016-м до 1,2 процента ВВП к 2019-му намечено за счет суверенных фондов — иными словами, исполь­зуя валютные сбережения прошлых лет. И увеличивая заимствования, одновременно наращивая государ­ственный долг. На внешнем рынке одолжить большие деньги вряд ли получится, его хозяева из США не позволят, хотя Правительство и про­ектирует разместить евробонды на семь миллиардов долларов.

А вот внутри страны Минфин пла­нирует занимать по 1,6-1,9 триллио­на рублей каждый год. И это гораздо более тревожное явление, чем сокра­щение социальных трат. Ведь рост госдолга до без малого 17 триллио­нов рублей, или почти 20 процентов ВВП, при сохраняющейся высокой ключевой ставке Центробанка Рос­сии и прямо, и косвенно ложится на каждого гражданина, соответствен­но, уменьшая его реальные доходы. Счетная палата посчитала, что нара­щивание внутреннего государствен­ного долга приведет к тому, что его обслуживание и погашение основно­го тела превысит сумму заимствова­ний, что делает абсурдной саму идею привлечения заемных средств.

Какой же вывод можно сделать, сопоставив намеченные принципы по формированию бюджетных до­ходов с приоритетами в расходах? Платить будем относительно больше в госказну, а получать из нее суще­ственно меньше.

ЗА ЧТО БОРЕМСЯ

Но и это можно понять и пережить. Если будет ясно, что ограничения такие нужны, чтобы достичь цели, понятной и необходимой для про­цветания страны. Например, струк­турно перестроить экономику, пере­йдя к новой модели ее развития и управления на основе биоинформационных технологий последнего по­коления. О том, что это необходимо делать, уже лет десять говорят и в Правительстве, и на разнообразных экономических форумах, причем без разделения на либералов и го­сударственников. Даже председа­тель Центробанка, известная своей неколебимой приверженностью к монетаризму в крайне радикальной форме, заявила о необходимости перейти к новой модели экономики во избежание ее коллапса. А новая модель по принципу «отрицания от­рицания» неизбежно приведет если и не к отказу от монетаризма, то, по крайней мере, к его существен­ному ограничению.

В целом трудно назвать предлагаемый бюджет трехлетним. Скорее, это сумма трех годовых бюджетов»

Но в проекте бюджета по этим критериям весьма затруднитель­но обнаружить признаки того, что экономика может выйти на новый организационно-управленческий и технологический уровень. Более то­го, предполагается, что важнейшие расходы на инновационные разра­ботки и выпуск продукции, соот­ветствующие лучшим мировым об­разцам и даже их превосходящие, ощутимо сокращаются. Непонятно также из анализа расходной части бюджета, предусмотрены ли какие- либо ассигнования на разработку новых организационных форм го­сударственного управления, а на реализацию программ, утвержден­ных Советом при Президенте Рос­сии по стратегическому развитию и приоритетным проектам, выделено всего 110 миллиардов рублей или около 0,7 процента от общей вели­чины госрасходов. За такие деньги переворот в экономике явно не со­вершишь и качественно ее состоя­ние не изменишь.

Да в целом трудно назвать пред­лагаемый бюджет трехлетним. Ско­рее, это сумма трех годовых бюдже­тов. Бесспорно, можно проследить преемственность показателей и в сокращении бюджетного дефицита, и в последовательном наращивании госдолга, и в других показателях. Но как соотносятся, к примеру, за­траты на госпрограммы с последу­ющими предполагаемыми доходами от их реализации? Или не приведет ли секвестр расходов на здравоох­ранение к тому, что заболеваемость увеличится, соответственно, упадут производительность труда, налог на прибыль предприятий и на доходы физических лиц? И в этом случае не потеряет ли в поступлениях фе­деральный бюджет гораздо боль­ше, чем он сэкономит в расходах? А главное, кто будет расплачивать­ся и как за то, что сегодня Прави­тельство планирует влезать в долги? Будут ли заимствования потрачены на действительно эффективные, конкурентоспособные и прибыль­ные производства или их потратят, чтобы залатать бюджетные дыры, не затронув экономические причины, по которым эти дыры возникают и расширяются?

Вот главный недостаток бюдже­та, который делает особо актуаль­ными размышления о его конеч­ной эффективности: что получит страна и ее граждане в итоге? Ради чего необходимо сегодня затянуть ремни? И где гарантия того, что в новом бюджете не будут повто­рены прежние ошибки, которые обуславливали и неэффективные траты, и рост дефицита, сохраняя архаичные методы управления эко­номикой с расчетом на «невидимую руку рынка»?

Качество прогнозов надо повысить Анатолий Аксаков, председатель Комитета Госдумы по финансовому рынку: - В работе над новым законопроектом по федеральному бюджету крайне важно учесть пред­шествующий опыт: как планировали, на основе каких прогнозов и стати­стических данных. Напомню, что бюджет — это основной федеральный закон, от его качества зависит и уровень жизни простых людей, и развитие экономики. И если этот документ меняется в течение года, как это случилось в 2016 году, то трудно ждать стабильности от экономики, бизнеса, деятельности региональных властей. Конечно, надо учитывать и внешние, не всегда предсказу­емые обстоятельства, но ведь подобные изменения были и в бюджетах 2013, 2014 годов, что заставляет делать вывод: мы имеем дело с системной ошибкой. И ошибку эту стоит искать в качестве макроэкономического прогно­зирования, в достоверности и обоснованности докумен­тов и данных, которые закладывают в основу бюджета. Соответственно, возникает вопрос: почему прогнозы никогда не совпадают с итоговыми цифрами? В чем тут дело? В слабой квалификации кадров? В отсутствии про­фессиональных, хорошо проработанных методик? В чем- то еще?.. Надо ответить на эти вопросы, чтобы избежать прежних ошибок уже в трехлетнем бюджетном цикле.

У штрафов двойной эффект Юлия Крохина, доктор юридических наук, заведующая кафедрой ВШГА МГУ имени М.В. Ломоносова: - В бюджетных про­ектировках Правитель­ства особо выделяется тема, направленная на то, чтобы улучшить администрирование налогами. Это крайне своевременная мера, так как нынешние штрафы за нарушение налогового законодательства не менялись, наверное, лет двадцать и какое-либо стимулирующее воздействие на нарушителя вряд ли могут оказать. Но не­обходимо, бесспорно, дифференцировать размеры санк­ций в зависимости от того, кто их совершил — пожилой мелкий предприниматель, забывший подать декларацию о доходах, или крупный концерн, исказивший отчетность. В этом случае получим двойной эффект — и собственно от штрафов, и от того, что повысится финансовая дисципли­на и в бюджет станут поступать дополнительные нало­говые суммы. Вот пример: с 1 января 2017 года начнут действовать нововведения в Налоговый кодекс, которые повышают до 300 тысяч рублей штраф, накладываемый на банки в случае, если они не сообщат о нарушениях международного налогового законодательства. Это уже ощутимая сумма. Аналогичная ситуация и с Бюджетным кодексом, в котором практически отсутствуют санкции за нарушения. Соответственно, размывается персональная ответствен­ность руководителей, к примеру, за нецелевое исполь­зование межбюджетных трансфертов. Только простым наведением порядка, уверена, можно получить дополни­тельно миллиарды рублей.

В регионах ждут стратегию Сергей Рябухин, председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам: - Крайне важная особен­ность нынешнего проекта бюджета — его стратеги­ческий характер. Конечно, три года не самый длинный горизонт планирования, но надо помнить, что государственные экспертные центры сейчас разрабатывают долгосрочную, на многие годы стратегию развития страны. И в этих документах, по моему мнению, непременно должен быть блок, посвя­щенный теме устойчивого развития регионов. Проблема в том, что в последние годы консолидирован­ный бюджет регионов попал под растущую финансовую нагрузку, получая из федерального Центра дополни­тельные полномочия и предметы совместного ведения, не обеспеченные финансированием. Выполнять эти, в основном социальные, обязательства приходилось, за­нимая очень часто деньги у коммерческих банков. Итог таков: при возможных доходах консолидирован­ного бюджета регионов от 8,5 триллиона (при жестком варианте экономии) до примерно 10 триллионов (при более щадящем режиме) долги бюджетов субъектов Федерации составляют около 2,4 триллиона рублей. При таком грузе трудно думать о развитии. Проблему эту ясно видят и в Правительстве, и в прези­дентских структурах. На недавнем заседании Совбеза РФ Президент России дал протокольные поручения Правительству, чтобы проанализировать и исправить эту ситуацию. Так что, надеюсь, ситуация в региональ­ных экономиках станет ощутимо легче.

Фото Владимира Афанасьева