Одна конвенция — разное понимание

Выражая свое согласие на участие в межгосударственном соглашении, большинство государств исходят из того, что национальная конституция обладает безусловным приоритетом применения перед таким соглашением. Примат конституционных положений над нормами международного права следует из самой природы конституции как особого нормативного акта, обладающего свойствами верховенства и высшей юридической силы. Приоритет конституционных норм перед нормами международного права сам по себе является конституционным механизмом, гарантирующим возможность действительной реализации положений конституции, устойчивость отраженного в этих положениях общественного консенсуса и достигнутых результатов согласования различных конституционных ценностей, реальное утверждение государственного суверенитета.

Широко известная в науке гражданского права аксиома, заключающаяся в том, что никто не может передать прав больше, чем имеет сам (nemo plus juris transferre potest quam ipse habet), как это ни парадоксально, наглядно отражает запрет в сфере права конституционного, призванный ни при каких обстоятельствах не допустить абсолютное отчуждение суверенитета государства в пользу международных объединений. В свою очередь это не означает, что межгосударственное сотрудничество, в том числе в разрезе взаимодействия государств в области защиты прав и свобод человека, совершенно исключено. Такое сотрудничество, хотя и не может быть построено на принципах безусловного подчинения национального права международному, тем не менее возможно, если основано на принципах уважения конституционной идентичности государств. Как указал в этой связи в одном из своих постановлений Конституционный Суд РФ: «Взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами является основой их надлежащего равновесия, и от уважения Европейским Судом по правам человека национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском правопорядке».

Отдельный вопрос обозначенной проблемы составляет все большее распространение эволютивного способа толкования положений международных договоров, то есть такого способа, который предполагает изменение понимания конвенционных положений по мере возникновения новых казусов. Такой подход к толкованию особенно характерен для деятельности ЕСПЧ, который несмотря на свой субсидиарный статус по отношению к национальным механизмам защиты нарушенных прав иногда игнорирует соответствующие конституционные нормы государств — участников ЕКПЧ, принимая решения, вступающие в коллизии с положениями национальных конституций. В этой связи для государств крайне необходимо обеспечить действие механизма, который позволит заблокировать исполнение решения ЕСПЧ, противоречащего нормам конституции.

Некоторыми правопорядками, которые принято относить к числу демократически развитых, выработаны подходы, не предполагающие безусловного исполнения и имплементации правовых позиций и правовых подходов наднациональных субсидиарных органов по защите прав человека в национальные правовые системы. В противном случае соответствующие государства-участники ЕКПЧ фактически соглашались бы на произвольное и непредсказуемое ограничение собственного суверенитета.

Конституционная практика ряда зарубежных государств исходит из возможности неисполнения решений ЕСПЧ в случаях, когда такие решения не соотносятся с фундаментальными особенностями правопорядка, его конституционной идентичностью. 

Так, в частности, в Германии подобный подход был отражен в правовой позиции Федерального Конституционного Суда ФРГ относительно Постановления ЕСПЧ по делу Görgülü v. Germany. В рамках данного дела гражданин Турции Казим Гергюлю обратился в суд первой инстанции ФРГ с требованием о передаче ему внебрачного сына, который к тому времени был передан в приемную семью. Его жалоба была удовлетворена, однако суд второй инстанции, рассмотрев апелляционную жалобу приемной семьи и органа опеки, отказал в передаче ребенка отцу, после чего тот обратился в ЕСПЧ. Орган наднациональной юрисдикции признал подобный отказ и лишение отца права видеть ребенка нарушающими положения статьи 8 Конвенции.

В этой связи для разрешения возникшей правовой неопределенности, а также в целях установления условий исполнения решения ЕСПЧ Федеральным Конституционным Судом ФРГ в Постановлении от 14 октября 2004 года было указано, что Конвенция и протоколы к ней обладают лишь статусом федерального закона. При этом в пунктах 34-36 указанного постановления раскрываются основные особенности сформировавшейся в конституционном правопорядке Германии модели исполнения международно-правовых норм. В частности, отмечается, что нормативные положения международных соглашений не рассматриваются на уровне национального права в качестве подлежащих непосредственному применению, а применяются только в том случае, если соответствующие положения инкорпорированы в национальную правовую систему в надлежащей форме в соответствии с требованиями конституционного правопорядка Германии.

Федеральный Конституционный Суд ФРГ также отметил, что Основной закон ФРГ в качестве одной из целей определяет интеграцию Германии в правовое сообщество мирных свободных государств, но он не допускает отказ от суверенитета. Следовательно, если законодатель в порядке исключения не соблюдает право международных договоров при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов, его деятельность не противоречит цели приверженности международному праву.

Прогрессивное развитие принцип соблюдения национальной конституционной идентичности получил в 2009 году, когда Федеральный Конституционный Суд ФРГ в решении по делу о присоединении к Лиссабонскому договору 2007 года обозначил сферы общественных отношений, в которых национальная конституция обладает приоритетом перед нормами международного права. В частности, это касается отдельных видов суверенных полномочий, таких как регламентация ответственности за совершение преступлений и уголовного процесса, монополия на регулирование деятельности полиции и армии, использование вооруженных сил за рубежом, основные фискальные решения.

Также Федеральный Конституционный Суд ФРГ постановил, что элементы конституционной идентичности находятся вне досягаемости для изменения законодательными, исполнительными и судебными органами власти. Конституционная идентичность является неотъемлемым элементом демократического самоопределения народа. Для обеспечения эффективности права голоса и сохранения демократического самоопределения необходимо, чтобы Федеральный Конституционный Суд в рамках своей компетенции следил за тем, чтобы наднациональные органы не нарушали конституционную идентичность своими действиями и не выходили за рамки своих полномочий.

Схожий подход к определению модели исполнимости решений ЕСПЧ можно обнаружить и в практике государственного строительства Италии. Так, Конституционный Суд Италии в своем Постановлении от 19 ноября 2012 года при разрешении вопроса об исполнении решения межгосударственного судебного органа по делу Maggio and Others v. Italy, в котором он не согласился с выводами ЕСПЧ по вопросу о трансграничных пенсионных выплатах, сформировал правовую позицию, согласно которой национальный суд не может изменить свое толкование определенного положения Конвенции на интерпретацию ЕСПЧ, отраженную в конкретном деле. Тем самым было отмечено, что решения ЕСПЧ не подлежат безусловному исполнению на территории Италии, в связи с чем необходима их оценка на предмет возможной интеграции в итальянский конституционный порядок.

Таким образом, исполнимость решений ЕСПЧ в Италии также поставлена в зависимость от соответствия отраженных в них правовых позиций Конституции Италии. Конституционный Суд Италии в своих постановлениях неоднократно указывал на приоритетное положение национальной Конституции перед актами ЕСПЧ.

Так, в своих Постановлениях от 2007 года № 348 и 349 Конституционный Суд Италии, признавая приоритетное значение положений Конвенции, указал на необходимость обеспечения их соответствия национальным конституционным положениям. Тем самым возможность исполнения того или иного решения ЕСПЧ как результата интерпретации норм Конвенции в случае наличия сомнений относительно соответствия такой нормы Конституции Италии разрешается Конституционным Судом Италии.

В Постановлении от 12 марта 2010 года № 93 Конституционный Суд Италии подтвердил ранее высказанную позицию, отметив, что решения ЕСПЧ могут быть исполнены только в том случае, если они полностью совместимы с Конституцией Италии.

Аналогичный подход можно увидеть и в практике государств англосаксонской правовой семьи. Великобритания, также признавая для себя обязательной юрисдикцию ЕСПЧ, тем не менее придерживается модели сохранения своей конституционной идентичности и правовых особенностей, которые в отдельных случаях не могут быть в полной мере учтены межгосударственным судебным органом при разрешении конкретных дел, связанных с применением Конвенции.

Исходя из сформировавшихся в правоприменительной практике подходов, конституционным правопорядком Великобритании допускается возможность отхода в отдельных случаях от модели абсолютизации решений межгосударственного субсидиарного судебного органа в целях сохранения полновластия парламентского суверенитета и своей конституционной идентичности. Так, ЕСПЧ по делу Hirst v. United Kingdom было вынесено постановление, признававшее нарушение положений Конвенции в связи с установлением полного запрета на реализацию активного избирательного права для лиц, находящихся в местах лишения свободы, и указывающее на необходимость адаптации британского законодательства в соответствии с данным решением. Великобритания, в свою очередь, отказалась от исполнения соответствующего решения, поскольку реализация предусматриваемых им мер свидетельствовала бы об ограничении суверенитета британского Парламента.

В своих постановлениях по делу Chester v. Secretary of State for Justice и делу McGeoch v. The Lord President of the Council and another Верховный суд Соединенного Королевства также отказал заявителям в предоставлении избирательных прав несмотря на наличие правовой позиции ЕСПЧ по данному вопросу.

Вместе с тем правоприменительная практика также исходит из необходимости учета ЕСПЧ особенностей национальной правовой системы и соответствующих правовых процедур. Так, в деле R v. Spear Палата Лордов отказалась исполнять решение ЕСПЧ в связи с тем, что, как указывал лорд Бингхэм, межгосударственный судебный орган при формировании правовой позиции дал неверное толкование положениям национального законодательства, в соответствии с которым осуществляется правосудие военными судами на территории Великобритании. В деле R v. Horncastle суд отказался следовать правовым позициям, сформулированным ЕСПЧ, который при определении правового смысла положений национального законодательства не учел их специфику. Лорд Филлипс в этой связи отметил, что соответствующие выводы ЕСПЧ были сформированы лишь в рамках гражданского права без полноценного учета выработанных всей системой общего права правовых процедур.

Кроме того, лорд Слин в деле Alconbury Developments Ltd v. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions указал конкретные критерии, которым должно соответствовать решение ЕСПЧ для признания возможности его исполнения на территории Великобритании. В качестве таковых он определил ясность формулировок и последовательность в формировании тех или иных правовых позиций.

Российская Федерация, как и ряд зарубежных стран, стремится обеспечить справедливый баланс между сохранением государственного суверенитета и исполнением своих международных обязательств. Как показывает практика, российский подход в полной мере соответствует опыту государственного строительства многих других правопорядков. Изменения, предложенные Законом РФ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», направленные на установление примата Конституции России перед положениями международных договоров, позволят России более эффективно соблюдать свои международные обязательства, поскольку они предполагают необходимость учета национальной конституционной специфики и допустимость отказа от имплементации правовых позиций, вступающих в коллизию с положениями Конституции России.