Муниципальный передел

В России стартовала новая муниципальная реформа.

В 131-й Закон, определявший основы организации местного самоуправления, с 2003 года было внесено более 400 поправок. Кроме того, его корректировки потребовали 92 принятых за это время федеральных закона. При этом концепция 131-го Закона оставалась неприкосновенной. И вот впервые принят пакетный закон, который ее меняет. Концептуально повышается роль, а значит, и ответственность субъектов Российской Федерации за организацию местного самоуправления на их территории

Муниципальный передел
 

Игорь Бабичев, профессор, руководитель аппарата Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Слово за регионами

Основные правовые новеллы можно разбить на три группы, касающиеся территориальных основ, принципов формирования органов местного само­управления и расширения полномочий субъектов РФ по определению компе­тенции муниципальных образований.

Двухуровневую модель, которая в 131-м Законе была предусмотрена для муниципальных районов и поселений, предложено распространить и на крупные города, в первую очередь — есте­ственные агломерации. Предлагается разбить их на районы — муниципаль­ные образования первого уровня. Городской округ будет вторым муни­ципальным уровнем. Реализовать эту возможность можно соответствующим законом субъекта Федерации. Именно возможность, а не обязанность. Все существующие модели организации местной власти сохраняются. Выбор -за субъектами, которые осуществляют институционализацию этих моделей своими законами.

А вот порядок формирования конкурсных комиссий, если гла­ва местной администрации назна­чается по конкурсу, изменяется. Раньше она состояла на две трети из депутатов местного представи­тельного органа, треть делегировал субъект Федерации. Теперь соот­ношение будет 50 на 50. Причем в округах с внутригородским делением при 50 процентах состава комиссии от представительного органа му­ниципального образования, остав­шуюся половину утверждает своим актом глава субъекта Федерации. Если модель с конкурсным управля­ющим действует на первом уровне местного самоуправления, в поселе­нии или внутригородских районах, то их конкурсная комиссия формируется наполовину представительным орга­ном соответствующего поселения или внутригородского района, и наполови­ну главой муниципального района или городского округа.

Каждому по возможностям

Установлен раздельный перечень во­просов местного значения городских и сельских поселений. Понятно, что воз­можности у них разные. В городских поселениях — как было, так осталось — 44 вопроса местного значения. Сель­ским поселениям осталось всего 13. Этот минимум может быть расширен решением субъекта вплоть до тех же 44.

До сего дня в 131-м Законе был не­зыблемый принцип, по которому во­просы местного значения устанавли­вались только внесением изменений и дополнений в федеральное законода­тельство, и никак иначе. Сегодня эта священная корова тоже затронута. Но, правда, установлен исчерпывающий перечень, это возможно делать закона­ми субъекта Федерации в трех случа­ях. И все три — в сторону увеличения.

Фундаментальная правовая новелла касается расширения прав субъекта Федерации определять пределы ком­петенции муниципальных образова­ний. Теперь они могут перераспреде­лять полномочия между органами го­сударственной власти субъектов и ор­ганами местного самоуправления, кро­ме установленных федеральным зако­ном 16 так называемых «несгораемых».

Уставы муниципальных образований как регуляторы местного самоуправ­ления остаются. Если субъект примет закон, предусматривающий, например, учет мнений населения через проведе­ние публичных слушаний, то эта нор­ма должна будет найти отражение в Уставе муниципального образования. В 131-м Законе было 32 правовых по­зиции, регулирующихся законами субъектов Российской Федерации.

Добавляется еще 24, условно деля­щихся на три группы: обязательного, общего и единичного регулирования. Законов, обязательных к принятию, два. Первый устанавливает порядок формирования представительного ор­гана муниципального района. Второй регламентирует порядок избрания глав муниципальных образований. Причем принимать эти законы нужно, даже если все остается без изменений. Среди законов второй группы, такой как устанавливающий нормы предста­вительства внутригородских районов и поселений в представительных орга­нах городских округов с внутригород­ским делением и в представительном органе муниципального района. Они могут избираться и всенародно. Но, если принято решение об их форми­ровании из депутатов муниципалите­тов первого уровня, то кроме равного представительства субъект своим за­коном может взять за основу пред­ставительство, пропорциональное численности населения. Тут, правда, необходимо, чтобы делегатов от од­ного поселения не было больше, чем одна треть. Есть вопросы, в том числе такие важные, как утверждение бюд­жета или внесение поправок в устав, которые принимаются квалифициро­ванным большинством, то есть двумя третями состава представительного органа. И таким образом ни у одного поселения не появится преимущества при голосовании.

Время подгоняет

Все дополнительные нормы касают­ся в основном организации власти в новом виде муниципальных образо­ваний. Вначале законом субъекта го­род наделяется статусом городского округа с внутригородским делением. Этим же законом устанавливаются критерии деления на внутригород­ские районы. Затем можно описать их границы. Определяются сроки, в которые в соответствии с требовани­ями градостроительного и земельного законодательства должно пройти раз­граничение. Законом субъекта уста­навливаются порядок формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением, численность депутатов и порядок из­брания глав муниципальных образований как городского округа, так и внутригородских районов.

Федеральный законодатель опре­деляет срок проведения выборов в представительные органы и глав вну­тригородских районов, если они изби­раются всенародно. Это нужно будет сделать в течение 6 месяцев с мо­мента вступления в силу закона. Для выборов представительного органа городского округа и его главы жест­кие сроки не установлены. Сначала надо определиться внизу, в районах.

Если будет принято решение, что гла­ва городского округа избирается все­народно, то целесообразно провести его выборы одновременно с выборами в представительный орган.

В случае необходимости возможны и обратные процессы, они будут про­ходить зеркально. Решением субъекта можно преобразовывать городской округ с внутригородским делением обратно в городской округ.

Теперь о преобразованиях и до­срочных прекращениях полномочий представительных органов, глав муни­ципальных образований и глав мест­ных администраций. У них одинаковые условия досрочного прекращения пол­номочий вследствие преобразований.

Все это произойдет не одномомент­но. Предусмотрен переходной период. В течение 6 месяцев после опублико­вания федерального закона принима­ются законы субъектов РФ, определя­ющие порядок избрания или форми­рования представительного органа муниципального района и глав муни­ципальных образований. Они действу­ют после окончания срока, на который избраны представительные органы и главы муниципальных образований.

Потом уставы муниципальных образований приводятся в соответствие с законами субъекта Федерации Но сам факт принятия устава на выборы никак не влияет. До того как субъекты утвердят свои законы, порядок, который действует сейчас в отношении глав муниципальных образований и их представительных органов, сохраняется.

Игорь Бабичев,
профессор, руководитель аппарата Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
Просмотров 6167