Лоббизм: слово не русское, а явление знакомое

Несколько раз к теме приступали депутаты Государ­ственной Думы разных созывов и тоже неудачно. В какой-то момент в дело пришлось вмешаться даже главе государства. Однако пона­добилось несколько лет, чтобы эта тема вновь оказалась в центре внимания. В парламенте России пройдет круглый стол «Разработ­ка нормативно-правовой базы лоббистской деятельности на тер­ритории РФ».

Термин «лоббизм» утвердился бо­лее 400 лет назад. Под ним подразу­мевали группы, формы и команды давления на законодателей. В ко­ридорах (lobby) британского пар­ламента с членами палаты общин в перерыве между заседаниями встречались представители заинте­ресованных деловых кругов. Тогда и вошло в политическую практику решать в «кулуарах власти» вопро­сы о торговых сделках и принятии того или иного закона.

Лоббизм — слово не русское, однако как явление он в нацио­нальной государственной и поли­тической практике существовал испокон веков. Всегда имелась необ­ходимость отстаивать, продвигать (сейчас бы сказали — промотивировать) интересы определенных групп, регионов, отраслей, профессиональ­ных объединений. Так было и в Рос­сийской империи. Кстати, одним из лоббистов был Григорий Рас­путин, писавший записочки царю Николаю II с рекомендацией назна­чить то или иное лицо министром. В СССР существовал отраслевой и региональный лоббизм, когда те или иные ведомства или террито­рии продвигали свои интересы.

В новейшей истории первую попытку законодательно отрегу­лировать лоббистскую деятель­ность в федеральных органах власти предпринял еще бывший Верховный Совет РФ. Спустя три года, в 1995-м, законопроект был представлен Госдуме, но парламен­тарии его не восприняли. Авторы исходили из того, что закон о лоб­бизме — важная часть антикорруп­ционного законодательства и одно­временно инструмент воздействия на власть различных групп граж­дан и их объединений. Задача ста­вилась простая — создать правовые рамки для конструктивного диало­га общества, власти и бизнеса.

Депутат Госдумы первого созыва Алла Амелина по аналогии вспом­нила забавную ситуацию с законо­проектом о политических партиях еще в Верховном Совете, когда его председатель Руслан Хазбулатов сказал, мол, неужели об этих пара­зитах еще какие-то законы нужно принимать. Как сейчас представля­ется, главную опасность депутаты видели в сложности определения четкой грани между легальностью, законностью лоббистских акций и элементарным подкупом.

В 1997 году к теме лоббизма вер­нулась Госдума второго созыва и также безуспешно. В третьей Гос­думе законопроект прошел Совет Думы, но сошел с дистанции еще до включения в повестку дня. Еще бо­лее не повезло законопроекту в чет­вертой Госдуме, где его представлял Комитет по делам общественных объединений и религиозных орга­низаций. Совет Думы решил окон­чательно закрыть вопрос. В резуль­тате мы имеем лишь модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государ­ственной власти, принятый в 2003 году Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ…

Сегодня лоббизм — неотъем­лемая часть политической жизни во многих странах мира, но у нас термин еще не лишился негативной окраски, почему его и связывают с понятием коррупции. В этой связи логично было бы не отрицать су­ществующее явление, а вывести из правовой тени и заставить работать на общее благо.

ПРЕЗИДЕНТ ДАЛ ДОБРО ЕЩЕ ТРИ ГОДА НАЗАД

Самое интересное, что в нашей стране уже есть исследовательские организации, специализирующиеся на лоббистской деятельности. Они разрабатывают консультационные продукты в области «цивилизован­ного лоббизма и GR». Не дождав­шись появления правовых регуля­торов, профессиональные сообще­ства начали постепенно внедрять теорию и практику лоббизма в на­учные и образовательные практики.

В ведущих отечественных вузах (МГУ, МГИМО, НИУ ВШЭ и других) наряду с дисциплиной «Связи с общественностью — PR» возникло направление «Взаимодействие с ор­ганами государственной власти — GR». Кафедра связей с обществен­ностью в политике и государствен­ном управлении на базе факультета прикладных коммуникаций рабо­тает с 2012 года в СПбГУ. То есть в стране выросла целая когорта профессионалов, являющихся по­средниками между бизнес-средой, обществом и госинститутами, при­том что лоббизм еще отсутствует в правовом поле.

На сегодня уже разработано не­сколько законодательных инициа­тив по регулированию лоббистской деятельности. Но ни одна из них не привела к принятию закона. Многие эксперты указывают на политиче­скую подоплеку. Дескать, власть не хочет, чтобы знали, кто продвигает интересы той или иной стороны. Относительную ясность в данном вопросе внес Национальный план противодействия коррупции, ут­вержденный Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 года, предус­матривающий создание правовой основы лоббистской деятельности граждан и организаций.

Почему же спустя почти три года законодательный воз до сих не дви­нулся с места?

Обозначу и еще один вопрос. В классическом понимании объек­ты лоббизма — федеральные органы госвласти, их должностные лица, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Между тем на территории страны активно развиваются консультативно-со­вещательные органы, экспертные структуры, сформированные при органах власти и имеющие боль­шой вес в процессе принятия реше­ний. Нужно ли их включать в спи­сок потенциальных объектов для лоббистских организаций? Вопрос пока открыт.«При создании закона о лоббиз­ме любой законотворец сталкива­ется с огромным количеством во­просов, нуждающихся в концепту­альном осмыслении, — считает член Комитета Совета Федерации по экономической политике и один из организаторов предстоящего «кру­глого стола» Владимир Кравчен­ко. — Первый блок вопросов связан с самим пониманием лоббизма. Каким образом будет трактоваться понятие «лоббизм и лоббистская деятельность»? Кто может являться ее субъектом и объектами? Для меня ясно, что ряд сторон априори не могут служить объектами уси­лий такого рода посредников. На­пример, некоторые федеральные ведомства, судебная ветвь власти. Целесообразно рассмотреть вопрос и о темах, которых не могут касать­ся лоббисты.

Стоит подумать над тем, кого мы включим в перечень лоббистов. Прошлые законодательные иници­ативы трактовали этот вопрос по-разному. Одни законодатели счита­ли, что ими могут быть только фи­зические лица, другие — что только юридические, третьи утверждали, что и те и другие.

Есть повод подумать и над самой возможностью существования лоб­бистских организаций, имеющих в уставном капитале долю иностран­ного…»

Стоит подумать над тем, кого мы включим в перечень лоббистов? Прошлые законодательные инициативы трактовали этот вопрос по-разному»

ЛОББИСТОВ ЗАСТАВЯТ ОТЧИТЫВАТЬСЯ ПУБЛИЧНО

Второй блок вопросов касается не­посредственного взаимодействия лоббистских организаций с властью и обществом. Оно должно быть ос­вещено в законе подробнейшим об­разом. Как будет осуществляться регистрация и аккредитация лобби­стов? Будет ли какое-то дифферен­цирование видов лоббистов? Какие уполномоченные органы займутся регистрацией и контролем за дан­ными организациями? В законе предстоит прописать и формы лоб­бистской деятельности. Ответы на все эти вопросы предстоит найти совместно с профессиональным сообществом и потенциальными правоприменителями.

И наконец, один из самых важ­ных моментов — порядок предо­ставления отчетности лоббистских организаций о своей деятельности. Для политической системы это цен­тральный вопрос. Любой гражда­нин, открыв специализированный интернет-сайт или официальное издание, должен знать, что та или иная структура, действующий по­литик имел контакт с лоббистской организацией.

ТАКОЙ ЗАКОН НЕ НУЖЕН

Однако есть и другие точки зре­ния. Например, у одного из самых известных российских экспертов по данной проблеме — президен­та коммуникационного холдинга «Минченко консалтинг» Евгения Минченко. Несмотря на то что тренинги «Мастер лоббизма» в его компании пользуются спросом, сам он считает, что в нашей стране за­кон о лоббизме не нужен.

- В российском законодатель­стве есть ряд актов, по сути дела, дублирующих отдельные аспекты зарубежного регулирования лоб­бизма, — отметил он. — В частно­сти, закон об иностранных аген­тах является калькой с аналогич­ного американского закона, регу­лирующего лоббизм иностранных правительств. В США лоббистское законодательство достаточно жесткое, в Европе — мягче. Здесь оно часто носит уведомительный порядок и не требует большой от­четности.

Думаю, что ключевой момент — это обеспечение прозрачности дис­куссии и коммуникации всех заин­тересованных сторон. В этом плане большую роль играют обществен­ные советы при министерствах и ведомствах. Так, я вхожу в Обще­ственный совет при Министерстве энергетики РФ и могу сказать, что это один из наиболее эффективно работающих советов в стране.

Нам нужен не закон о лоббизме, а коррекция существующей норма­тивно-правовой базы и внутренних регламентов. Да и президент в сво­ем указе от 2014 года говорит имен­но об этом, а не о необходимости создания отдельного закона.

Я просто не вижу смысла в его создании. Он не решит такие ключевые проблемы, как высокий уровень влияния неформальных институтов на принятие политиче­ских решений, как дисбаланс вли­яния между различными ветвями власти. Именно они играют стра­тегическую роль в процессе при­нятия решений.

«ИНСТРУМЕНТ ЭЛИТ» И ИНТЕРЕСЫ ОБЩЕСТВА

За рубежом лоббизм стал практи­чески узаконенным родом деятель­ности к концу XIX века. Если на заре США лоббисты выступали от своего имени, то потом, как прави­ло, от общественных организаций, ассоциаций, институтов. Термин «лоббист» используется в англо­язычных Австралии и Канаде, а вот в Великобритании нет. В Германии предпочитают говорить о «заинте­ресованных группах». Бундестаг ве­дет специальный открытый список союзов, организаций и их предста­вителей, который включает данные о названии и адресе, правлении и исполнительном органе по ведению дел, сфере интересов.

В Национальном собрании Фран­ции лоббистская деятельность фор­мально запрещена, но фактически имеет место через 170 «содружеств» и «исследовательских групп». В Ав­стрии, Голландии, Ирландии функ­ционируют механизмы социального партнерства, в Швеции он сейчас демонтирован.

Законодательство стран Запада нацелено на то, чтобы госорганы при принятии решений могли оз­накомиться с наибольшим количе­ством различных точек зрения и по возможности максимально учесть интересы всех социальных, про­фессиональных и остальных групп. В этом как бы заложена хорошая идея демократизма. Однако слу­чается, что отстаиваемые лобби­стами интересы носят незаконный характер или посягают на интере­сы других групп. Тогда в ход идут и взятки.

Во многих странах выборным и должностным лицам запрещено иметь какой-либо иной заработок, кроме оклада по основному месту работы. Очень часто не разрешено даже давать платные консульта­ции, читать оплачиваемые лекции, получать гонорар за статьи и кни­ги. Считается, что это помогает избежать закамуфлированных под гонорары взяток. Невольно вспо­минается разразившийся у нас 20 лет назад скандал по поводу огромного вознаграждения за не­написанную книгу о приватизации пяти ведущих российских рефор­маторов…

Иностранный лоббизм существу­ет и в клубном варианте. В России более 20 лет назад по инициативе ряда аккредитованных в Москве европейских компаний, послов стран — членов ЕС и главы пред­ставительства Еврокомиссии соз­дан Европейский деловой клуб. Он продвигает интересы европейского бизнеса.

Законодательное регулирование лоббизма охватывает все больше государств. Форматы его более или менее однотипны, механизмы обе­спечения принятия решений извест­ны и просты, поскольку отрабаты­вались столетиями. Различия лишь в степени гласности, подконтроль­ности закону и демократическим институтам, да еще многообразии субъектов и каналов давления и влияния.