Конституционное развитие должно быть эволюционным

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академик РАН, доктор юридических наук, профессор, первая женщина вице-президент РАН Талия Хабриева активно участвовала в разработке свыше 30 законопроектов — федеральных конституционных и федеральных законов по реформированию основ федеративных отношений и местного самоуправления, по реформированию госслужбы РФ, совершенствованию избирательного законодательства, по вопросам регулирования статуса граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; по вопросам национального культурного развития народов России

РФС: Талия Яруловна, 20 лет — доста­точный срок для подведения первых итогов жизни страны по Конституции образца 1993 года. В чем они состоят? Насколько она современна?

Талия Хабриева: Действующая Кон­ституция РФ относится к числу совре­менных конституций, отражающих лучшие достижения конституцион­ной мысли и практики, развивающих общемировые тенденции конституци­онного развития. Это демократизация и гуманизация конституций, усиление гарантий прав человека, развитие конституционного контроля, стабиль­ность конституционных норм, совер­шенствование конституционно-право­вых основ политической, экономиче­ской и социальной сфер общества, развитие механизмов согласования интересов различных социальных слоев, повышение эффективности и демократизация управления. Так, Кон­ституция РФ впервые за всю историю России предусмотрела классическую модель общероссийского представи­тельного органа.

Конституционные нормы прида­ли новое качество российскому за­конодательству. Уже сегодня в нем заметны структурные изменения, от­ражающие закономерности и логику развития общественно-политического бытия. Расширяются предметы право­вого регулирования. Стираются и ста­новятся более подвижными границы между отраслями законодательства. Появляются новые правовые постро­ения, которые дополняют существу­ющие либо формируют самостоя­тельные институты законодательства. Наиболее наглядны эти процессы в сферах информации и современных информационных технологий, энерге­тического обеспечения и повышения его эффективности, использования биомедицинских технологий и т.д. Одновременно меняется роль устояв­шихся, основных отраслей законода­тельства. Все очевиднее становится необходимость сочетания механизмов рыночной экономики с рычагами гос­регулирования.

Принятие Конституции имело ком­плексное позитивное значение для развития России и стало одним из главных правовых достижений пост­советской эпохи. Хотя она, конечно, не могла одномоментно решить все скопившиеся проблемы в области гос­строительства и правового развития.

 

РФС: В какой степени основные по­ложения Конституции внедрены в се­годняшнее законодательство и обще­ственное сознание? Где кроются до­полнительные резервы их реализации?

Талия Хабриева: Комплексное вне­дрение основных положений Консти­туции в законодательство состоялось. Создана система правовых институтов, регулирующих формы собственности. В этом отношении есть еще возмож­ности для их развития в направлении признания социальной функции част­ной собственности, что, на мой взгляд, предполагает статья 7 Конституции о социальном государстве.

Конституционная эволюция дви­жется в направлении упрочения со­циальных функций государства. При­нятие Основного закона обеспечило установление гражданского согласия. Упразднено юридически признанное классовое деление общества, понятие передового, ведущего класса и иных классов. «Наращены» целые блоки за­конодательства — о социальном стра­ховании, об охране здоровья, о под­держке семьи и детей и др. Все эти ме­ры непосредственно касаются статуса личности, развития социально-эконо­мических и личных прав российского гражданина, его обязанностей по от­ношению к обществу и государству.

Современная конституционная эволюция в этом отношении заклю­чается также в выравнивании соци­ального положения различных групп населения, коренного улучшения ма­териального положения социально незащищенных слоев населения. Кон­ституционная эволюция политической системы и, в частности, положения партий и общественных объединений, началась с введения реальной много­партийности и политического плю­рализма в начале 90-х годов и про­должается в связи с кардинальными изменениями, внесенными в законо­дательство о партиях и общественных объединениях.

Действующая Конституция РФ относится к числу современных конституций, отражающих лучшие до­стижения конституционной мысли и практики»

Относительно резервов реализации конституционных норм. Очевидна необходимость перехода от экстен­сивного развития законодательства, связанного со стремительным увели­чением числа законов, к активной за­конодательной политике, основанной на повышении эффективности норм действующих законов, усилении их общественной отдачи. На сегодняшний день действуют около 1000 «базовых» федеральных законов и более 20 ты­сяч законов субъектов РФ. В послед­ние два года наметилась тенденция к снижению числа принимаемых за­конов как следствие ужесточившихся требований к их качеству.

Сам процесс законотворчества нуж­дается в более эффективном структу­рировании. Оно может быть достигну­то при помощи федерального закона о нормативных правовых актах, который Институт предлагает в течение всего действия современной Конституции.

 

РФС: В чем суть нынешнего этапа мо­дернизации законодательства?

Талия Хабриева: Она выражается, в частности, в усложнении структуры отраслей права, смещении границ в правовом регулировании, повыше­нии динамики развития законода­тельства, «ситуационном» принятии нормативных актов. Помимо обосо­бления определенных подотраслей за­конодательства, формируются новые комплексные отрасли законодатель­ства, сочетающие нормы частного и публичного права. Все чаще при регу­лировании общественных отношений используются методы саморегуляции, распространена тенденция сочетания методов императивного и диспозитивного воздействия, причем и в частной, и в публичной сферах. Вместе с тем появляется множество нормативных правовых актов, зачастую не согласо­ванных между собой, противоречивых, принятых с нарушениями юридиче­ской техники. Ситуацию осложняет недостаточная систематизация законо­дательства и отсутствие его концепту­альной проработки по ряду ключевых направлений. Это сказывается на пра­воприменительной практике, поэтому в целом нынешняя правовая система не полностью устойчива и стабильна.

Определяющее условие эффектив­ной модернизации законодательства — повышение качества законодатель­ного регулирования. Вот почему ну­жен базовый федеральный закон, по­зволяющий упорядочить имеющиеся нормативные правовые акты. К слову, такие проблемы присущи не только национальному законодательству. Рос­сия входит во многие международные организации и интеграционные объ­единения, акты которых обязательны для участников, при этом отсутствует механизм определения их приоритет­ности в случае несогласованности или противоречий. В Конституции РФ со­держится лишь общая формулировка о включении международных правовых

договоров в правовую систему и приоритете международно-правовых норм. Требуется дальнейшее совершенство­вание механизма совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, расширение практики опережающего регулирования, развитие муниципаль­ного нормотворчества.

 

РФС: В юбилейной ситуации вино­вников торжества чествуют и хвалят. Таков обычай. Отдавая ему дань, хочу задать вопрос: что заслуживает без­оговорочного одобрения в нашем Ос­новном законе?

Талия Хабриева: Действующая Кон­ституция вобрала в себя многие базо­вые ценности, выработанные вековым развитием человечества, обогатив, в свою очередь, опыт развития конститу­ционализма: это положения о человеке, его правах и свободах как о высшей ценности, принадлежности всей власти многонациональному народу, самоопре­делении и одновременно самооргани­зации этносов, многообразии и равно­правии форм собственности, экономи­ческом и политическом плюрализме.

В преамбуле перечислены опреде­ленные общедемократические ори­ентиры для развития государства и общества. Их можно рассматривать как ценностные установки, в которых закладываются основные, наиболее важные и системно организующие весь текст Конституции принципы и позиции. Осознание и признание этих ценностей — результат развития общества, именно они обусловливают его прогрессивные демократические стремления.

 

РФС: Среди конституционалистов су­ществует мнение, что стабильность конституционного строя отнюдь не оз­начает отношения к Конституции РФ как к «священной корове». Разделяете ли вы его?

Талия Хабриева: Конституция го­сударства, как и любое социальное явление, подвержена изменениям. Но принципиально важно, чтобы они бы­ли направлены на ее поступательное развитие и происходили эволюционно.

Динамика общественной жизни, развитие общественных отношений, обновление российского общества со­провождаются конституционной эво­люцией. Она имела место в истории России и впредь возможна (более того — необходима) на основе базовых со­циально-правовых ценностей россий­ского общества и государства с опорой на достижения современного консти­туционализма. Многие из принципов действующей Конституции, а также закрепленных в ней ценностей, имеют непреходящий характер. Следователь­но, нельзя недооценивать развиваю­щий потенциал развития Конституции РФ. Он реализуется посредством более глубокого прочтения, истолкования и осуществления конституционных норм. Это не означает принципиаль­ного исключения совершенствования формулировок Конституции РФ, как и принятия нового конституционного текста, когда того потребует жизнь.

На сегодняшний день дей­ствуют около 1000 «базо­вых» федеральных законов и более 20 тысяч законов субъектов РФ. В последние два года наметилась тен­денция к снижению числа принимаемых законов как следствие ужесточившихся требований к их качеству»

Что касается мнения конституцио­налистов, то оно не едино. В широком диапазоне взглядов на ближайшие перспективы конституционной эво­люции выделяются три основные по­зиции. Первая базируется на незыбле­мости конституционного текста, при­дании ему «сакрального характера», и увязывает конституционное развитие с толкованием, законодательным раз­витием (в том числе конкретизацией) и реализацией норм Конституции.

Вторая позиция допускает внесе­ние конституционных поправок при наличии социального консенсуса в их содержании.

Третья позиция связана со стремле­нием к скорейшей разработке и приня­тию новой Конституции РФ. Дефекты действующей Конституции признаются непреодолимыми, а срок ее «жизни» — двадцать лет — вполне достаточным для следующего этапа конституцион­ной эволюции, связанной с принятием нового Основного закона страны.

Мне ближе вторая позиция. Вне­сение изменений в Конституцию, тем более ее замена на новый Основной закон, не единственный способ кон­ституционной эволюции. Путь ради­кального революционного обновления не всегда лучший.

С юридической точки зрения осу­ществить коренной пересмотр Кон­ституции РФ в современных условиях нельзя. Закон о порядке созыва Кон­ституционного Собрания не принят, а только оно может изменить главы 1, 2 и 9 или оставить Конституцию в непри­косновенности. Общественная практи­ка достаточно эффективно развивается в рамках действующей конституцион­ной модели, при этом внятной альтер­нативы ее ценностям и принципам нет.

Конституционное эволюционное развитие предусматривает исполь­зование потенциала правовых мер, не связанных с изменением текста Конституции (прежде всего заклю­чающихся в последовательной ком­плексной конституционализации за­конодательства, иных нормативных актов и правоприменительной прак­тики, а также взвешенной практики Конституционного суда РФ), а также внесение в нее научно обоснованных и практически оправданных изменений, по которым в российском обществе достигнуто согласие.

 

РФС: То есть, российское общество в состоянии нормально развиваться на базе действующих норм Конституции. А в принципе возможно выстроить оптимальное равновесие между ее стабилизационной и обновленческой функциями?

Талия Хабриева: Начну со второй ча­сти вопроса. Сочетание стабилизацион­ной и развивающей функций возможно и необходимо, ибо определяет эволю­ционное конституционное развитие. Оно до сих пор у нас осуществлялось в основном в двух направлениях, не за­трагивающих текст Конституции: при­нятие на основе базовых положений Конституции нового законодательства и толкование Конституции РФ Конституционным судом РФ. В конце 1990-х — начале 2000-х годов использовался и третий путь: заключение договоров между органами Федерации и субъ­ектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Отмечу ограни­ченность его применения, хотя он и не исключается совершенно, имея в виду договор с Республикой Татарстан, ут­вержденный ФЗ 199 от 24.07.2007 года.

Отдельные конституционные по­правки, по нашему мнению, вполне возможны и сегодня, если они научно обоснованы, практически необходимы и по их содержанию сложилось един­ство подходов. Для этого требуется их всестороннее обсуждение учеными, практиками и широкими слоями на­селения. Однако критерии необходи­мости и обоснованности изменения Конституции пока не разработаны.

На мой взгляд, в современных ус­ловиях оправдано внесение поправок, не касающихся базовых положений Конституции. Речь идет прежде всего о поправках редакционного характера, устраняющих неточности или ошибки в конституционных формулировках в це­лях предотвращения осложнений в реа­лизации конституционных норм в зако­нодательстве, иных нормативных актах и правоприменительной практике.

Также целесообразно обсужде­ние поправок, обусловленных соци­альными и техногенными вызовами современной жизни. В российском обществе развернулась борьба с кор­рупцией. Используемый правовой арсенал не ограничивается только административно-правовыми и уго­ловно-правовыми средствами, а име­ет комплексный характер. В связи с этим важно обозначить в Консти­туции правовую позицию о том, что коррупция — не только преступление наряду с другими, но и особо опасное деяние, разрушающее общество и го­сударство, подрывающее мораль и общественные ценности. Даже такие, на первый взгляд, бесспорные измене­ния обязательно вызовут дискуссии и критику. Вот почему следует взвешен­но подходить к каждой поправке, под­вергать ее всесторонней экспертизе и широкому обсуждению.

 

РФС: Любая конституция в той или иной степени является выражением общественного консенсуса, к сожа­лению, часто формализованного, но не реального. Проблема видится в социокультурном расколе общества. Даже федерализм кем-то восприни­мается как основа сепаратистских и националистических тенденций. Как в рамках конституционного развития бороться с этими рисками, угрожаю­щими существованию государства?

Талия Хабриева: Общественно-по­литическая жизнь любого государства всегда богаче и многообразнее самой совершенной конституционной моде­ли. У любой конституции есть недо­статки и пробелы, что не предрешает ее неэффективности в целом.

В России даже формализованное об­щественное согласие, гражданский мир были достигнуты в 1993 году дорогой ценой. Следовательно, нужно беречь этот консенсус, сохраняя преемствен­ность конституционного развития.

Динамика общест­венной жизни, развитие общественных отношений, обновление российского общества сопровождаются конституционной эволюцией. Она имела место в истории России и впредь возможна»

Конституция содержит для этого необходимые правовые основы. Что касается существующих резервов, то было бы желательно включить в нее положения не только о юридическом равенстве, но и фактическом вырав­нивании положения различных слоев населения и различных территорий, основах социально-экономической си­стемы, в частности, закрепить в Кон­ституции распространенную в между­народном и конституционном праве иностранных государств категорию «достаточный уровень жизни». Кроме того, было бы правильно восстановить положения прежних российских кон­ституций о дружбе народов страны и стремлении народа России к дружбе с народами других государств, особо упомянув о народах, ранее входивших в состав бывшего СССР.

 

РФС: В ходе встречи Президента РФ Владимира Путина с учеными-консти­туционалистами поднимался вопрос развития Конституции. Насколько концепция нынешнего конституциона­лизма соответствует цивилизационно-историческим особенностям России?

Талия Хабриева: Полагаю, что в це­лом российский конституционализм в настоящее время уделяет большое внимание нашим государственно-пра­вовым традициям и цивилизационным особенностям России. Возьмем, к при­меру, упомянутые ранее вопросы фе­деративного устройства.

Федерализация России в начале и в конце ХХ века происходила по иници­ативе органов государственной власти, хотя и с учетом социального запроса широких слоев населения на децен­трализацию. Федеративное устрой­ство Российской Федерации характе­ризуются определенной преемствен­ностью с правовой системой СССР и РСФСР, хотя институты федеративного устройства в конституционном праве РФ установлены более последователь­но и полно, нежели в предшествующий период реализации идеи федерализма.

Что касается встречи Президен­та РФ с конституционалистами, то я согласна с Владимиром Владимиро­вичем Путиным в том, что думать о конституционных поправках «можно и нужно, а делать — крайне аккуратно». Именно в данном контексте необходи­мо осмысливать основные направле­ния конституционного развития. На­учные прогнозы относительно путей конституционной эволюции призваны выявить «болевые точки» этого про­цесса, предложить направления и фор­мы развития, предвидеть последствия конкретных шагов в данной сфере. При этом нельзя забывать, что от ре­шения данных вопросов напрямую зависит судьба России и ее Конститу­ции. Необдуманные конституционные эксперименты могут привести к непо­правимым последствиям.