Дорогостоящие "подарки" для местной власти

В дискуссии о становлении важнейше­го института гражданского общества, власти, максимально приближенного к людям, приняли участие эксперты и практики муниципальной сферы.

— За двадцать лет новой россий­ской государственности местное само­управление последовательно прошло три этапа, — напомнил участникам главный редактор «РФ сегодня» Алек­сандр Шаров. — Бесправия, когда реги­ональные власти активно противились его организации, муниципального про­извола, — яркого примера местной «са­мостийности» — когда Краснопреснен­ский Совет города Москвы объявил собственностью жителей часть реки и воздушное пространство над своей территорией. И, наконец, с середины 90-х годов — создания системы. И этот третий этап продолжается.

За небольшой по историческим меркам отрезок времени в стра­не сформированы правовые, финан­совые и организационные основы де­ятельности местных органов власти.

Современное местное самоуправле­ние началось 15 лет назад с ратифи­кации Европейской хартии, что было одним из условий вступления нашей страны в Совет Европы. За ней по­следовала многолетняя кропотливая работа по адаптации международных правовых норм к условиям нашего многонационального федеративного государства.

Почти сразу же стало понятно, что простых изменений в действующее в то время законодательство недостаточ­но. По поручению Президента Влади­мира Путина была проведена инвента­ризация полномочий всех трех уровней публичной власти и подготовлен базо­вый 131-й Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», давший старт широкомасштаб­ной муниципальной реформе.

Безусловно, все преобразова­ния твердо ориентируются на демо­кратические ценности, определенные Европейской хартией, — принцип му­ниципальной автономии и двухуров­невую систему местной власти. Но при этом российская модель приобрела уникальные черты, важнейшая из кото­рых — целостная система государствен­ной поддержки местного самоуправле­ния. А муниципалитеты все активнее включаются в дела государственные.

В целом законодательная база местного самоуправления сформиро­вана. Его деятельность регулируют порядка 400 законодательных актов.

На муниципальную власть возложены ответственные хозяйственные функ­ции, но проблема заключается в не­достатке финансового обеспечения исполнения полномочий. Денег всегда не хватает — это свойство рыночной экономики, хотя, конечно, этот тезис не успокаивает.

Денег всегда не хватает

Оптимальное распределение налого­вых доходов между уровнями бюджет­ной системы должно основываться на принципе: за местными бюджетами закрепляются те налоги, на развитие и повышение базы которых органы местного самоуправления могут вли­ять. Об этом говорится с первых ша­гов реформы. И вот, наконец, в под­тверждение того, что вода камень то­чит, в бюджетной обеспеченности му­ниципалитетов наметились изменения. Они получили налог в виде стоимости патента, дополнительные отчисления от сельхозналога, штрафы за наруше­ние местных правовых актов, акцизы от ГСМ, дополнительные объекты об­ложения местным и земельным нало­гом, отчисления от аренды и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разгра­ничена. До 2016 года это даст 67 мил­лиардов рублей.

Вторым этапом планируется от­мена федеральных льгот по местным налогам, передача «упрощёнки» и транспортного налога с физических лиц. В результате консолидированная муниципальная казна пополнится ещё примерно на 190 миллиардов рублей.

В перспективе надо стремиться к тому, чтобы в местные бюджеты по­ступали налоги, уплачиваемые пред­приятиями и в первую очередь пред­приятиями малого и среднего бизнеса. Это даст органам местного самоуправ­ления стимул развивать экономику на своей территории.

По данным Минфина, за последние пять лет доходы местных бюджетов удвоились. Поступления от основных налоговых источников — подоходного и земельных налогов — выросли со­ответственно в 2-2,7 раза. При этом зависимость муниципалитетов от финансовой помощи извне не сокра­тилась. Более чем в половине муници­пальных образований страны она со­ставляет свыше 70 процентов местных бюджетов.

Несмотря на шаги, предпринимае­мые правительством для улучшения ситуации, там убеждены, о чем не раз говорилось на различных мероприяти­ях, что приведение доходов муници­палитета в соответствие с расходами — идеальная, то есть практически не­достижимая цель. В развитых странах муниципальные образования, как пра­вило, реализуют расходные полномо­чия, превышающие их возможности. Проще говоря, получают из государ­ственного кошелька достаточно денег для выполнения возложенных на них задач. Чего, к сожалению, нельзя ска­зать о нашем неокрепшем местном самоуправлении.

Одно из основополагающих по­ложений Европейской хартии — чет­кое разграничение ответственности между уровнями власти. Но за де­сятилетие реформы решить эту за­дачу не получилось. Заложенный в базовом 131-м законе перечень во­просов местного значения постоянно корректировался и вырос более чем на треть. А финансовая обеспечен­ность муниципалитетов осталась на прежнем уровне. Бюджетная поли­тика в отношении муниципалитетов носит выравнивающий, а не стиму­лирующий характер. Поступления от местных налогов составляют всего несколько процентов их доходов, все остальные формируются за счет по­мощи из региональных бюджетов. Де­нег хватает в лучшем случае на те­кущие расходы, о бюджете развития мэры пока могут только мечтать.

Вопросы местного значения, кроме 131-го, затрагивают еще более 500 фе­деральных законов, в том числе отрас­левых, и большинство из них устанав­ливают дополнительные полномочия и соответственно финансовую нагрузку на местное самоуправление.

«Одаривая» муниципалитеты все новыми обязательствами, нужно чет­ко обсчитывать, каких затрат они требуют. Полномочия местной власти в 131-м законе прописаны с форму­лировками «создавать условия», «обе­спечить», «организовать» и так далее. Не понятно, имеет ли муниципалитет право закладывать в бюджет деньги на исполнение таких мандатов? Нет, так как эти полномочия организационные и не требуют затрат. Но возьмем лю­бое из них — например, «создавать ус­ловия для досуга». На сельские клубы, в содержание которых власть не вкла­дывает ни копейки, без слез смотреть нельзя. Местная власть должна «созда­вать условия» для закрепления меди­цинских кадров — давать жилье, обе­спечивать местами в детсаду, которых и так не хватает. Делать это в обход очередей. А иначе прокурор на пороге.

Расплывчатость правовых формули­ровок ведет к тому, что даже в сосед­них регионах обязательства местного самоуправления трактуют по-своему. То, что эффективно работает в муни­ципалитетах одной области, в другой вызывает протест прокуратуры.

Органы муниципальной власти живут в состоянии противостояния с контрольно-надзорными органами. Бесконечные проверки и следующие за ними санкции накладываются одна на другую, пересекаются, отвлекают от основной работы. Муниципалитеты вынуждены постоянно судиться, дока­зывая свою правоту. Подсчитано, что лишь в одном случае из 16 действи­тельно имеет место правонарушение, и то часто не преднамеренное, а из-за правовой чересполосицы.

Случается, что у местной власти и надзорных органов диаметрально противоположные представления об осуществлении того или иного полно­мочия. Бывает, обязательства не могут быть выполнены из-за элементарного отсутствия необходимых ресурсов.

Много и справедливо говорится о необходимости зарабатывать самим. Предполагается, что для этого нужно привлечь на территорию бизнес. У од­них муниципалитетов получается, у других в силу разных причин нет. Рас­считывать приходится на субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов. Но и в этих поселениях люди хотят иметь весь спектр государственных услуг, такой же, как и в бурно разви­вающихся. И они имеют на это полное право.

Крупные города, экономический, культурный, интеллектуальный и дру­гие потенциалы которых сопоставимы с потенциалами отдельных субъектов Федерации, не имеют полномочий по развитию своей экономики. Это прерогатива регионов. В отсутствие пра­вового регулирования, на свой страх и риск, города занимаются продвижени­ем государственного (в данном случае муниципально-частного) партнерства, создают агломерации. Ищут механиз­мы взаимодействия с горожанами.

Площадки для диалога

Не исключение и Нижний Новгород, о чем рассказала заместитель главы города Елизавета Солонченко. Напри­мер, здесь с успехом реализуется со­циальный проект «Город, в котором хочется жить». Его цель — поддержка гражданских инициатив, укрепление содружества нижегородцев с местны­ми властями. А шире — воспитание ак­тивной гражданской позиции.

Или, например, проект «Большой муниципалитет», объединивший лю­дей, не равнодушных к настоящему и будущему Нижнего Новгорода. Его участники точно знают, где устано­вить светофоры, лавочки, урны, па­мятники, где посадить деревья, ор­ганизовать детские и спортивные площадки, отремонтировать дороги, какие мероприятия провести, чтобы привлечь больше туристов. За шесть лет нижегородцы подали порядка восьми сотен идей, каждая десятая из которых претворена в жизнь или взя­та на заметку городскими властями.

Разбудить активность горожан, во­влечь их в самоуправление помогают конкурсы. Благодаря, например, кон­курсу «Открытый Нижний» за шесть лет осуществлено около 200 социаль­ных проектов, направленных на раз­витие культуры и искусства, экологии, сохранение национальных традиций, благоустройство, реабилитацию инва­лидов, продвижение здорового образа жизни, патриотическое воспитание и поддержку молодежных инициатив.

Одно из достижений последнего де­сятилетия — укрепление диалога му­ниципального сообщества с федераль­ной властью. Появились такие дей­ственные переговорные площадки, как Советы по местному самоуправлению при Президенте РФ и председателях обеих палат Федерального Собрания. Достижением стало и становление ас­социаций межмуниципального сотруд­ничества. От профильных, таких, на­пример, как Союз наукоградов, ЗАТО, шахтерских городов, городов Заполя­рья и территориальных городов Сиби­ри и Дальнего Востока, Урала, Повол­жья и так далее. До общероссийских — Союза российских городов и Ассо­циации малых и средних городов Рос­сии, Союза представительных органов местного самоуправления РФ. Есть две организации, объединяющие их все,

— Общероссийский конгресс муници­пальных образований, прописанный в 131-м законе, и Всероссийский Совет местного самоуправления, стартовав­ший как партийный проект «Единой России», но давно перешагнувший его рамки. Есть у нас и межмуниципаль­ный союз, действующий на евразий­ском пространстве, — Международная Ассамблея столиц и крупных городов (МАГ). Его вице-президент и генераль­ный директор — Владимир Селиванов рассказал, что Ассамблея объединяет 88 городов, представляющих Россию, 8 стран СНГ, все страны ЕврАзЭс. В них проживает свыше 56 миллионов человек.

Основная деятельность МАГ — раз­витие и углубление связей между сто­личными, региональными центрами и крупными городами СНГ. Важным направлением стало участие городов в формировании Евразийского эконо­мического пространства. Его эффек­тивность во многом будет зависеть от улучшения условий в сфере обмена товарами, услугами, организации рын­ка труда, формирования финансовых рынков. Все эти виды деятельности сосредоточены в городах. И чем круп­нее город, тем ощутимее может быть его вклад.

МАГ стала площадкой для диалога, инструментом «гражданской диплома­тии», развивая горизонтальные связи между городами. Ассамблея помо­гает городским властям продвинуть собственный опыт, ознакомиться с лучшей практикой коллег, ведет науч­но-прикладную работу, готовит пред­ложения по необходимым изменениям в законодательстве.

Города-участники ежегодно встре­чаются в Москве на форуме «Мегапо­лис: XXI век», чтобы обсудить наболев­шее, познакомиться с опытом коллег. Заинтересовавшись, обмениваются делегациями. За последние пять лет МАГ проведено 70 форумов, конференций, «круглых столов» в городах России и стран СНГ.

Кадры решают всё

Распространение удачной муниципаль­ной практики — лучший способ обуче­ния мэров искусству управления. За время реформы местного самоуправле­ния государство уже не раз выделяло средства на обучение муниципальных управленцев. Но проблема нехватки кадров по-прежнему остра. Вузов, го­товых обучать специалистов для мест­ного самоуправления, в стране много. Большинство из них имеют филиалы в регионах. К слову, в Нижегородской области только у Академии народного хозяйства и управления целых два фи­лиала. Но область готова и сама учить управленцев. А их здесь на местном уровне восемь с половиной тысяч плюс четырехтысячный депутатский корпус. От компетентности и профессионализ­ма этих людей зависит качество муни­ципальных услуг и, в конечном счете, эффективность самого близкого к на­селению уровня власти, проинформи­ровал председатель Комитета Нижего­родского Законодательного собрания по вопросам государственной власти и местного самоуправления Валерий Осокин. Повышение профессиональ­ного уровня муниципальных служа­щих и депутатов должно проходить на плановой и системной основе, считают нижегородцы. Поэтому назрела необхо­димость создания единого обучающего центра, Высшей школы муниципаль­ного управления. Законодательные, ресурсные и педагогические условия для этого есть. Такая инициатива уже реализована и хорошо себя зарекомен­довала у соседей, в Казани.

С концепцией Высшей школы участников «круглого стола» ознако­мил зав.кафедрой государственно-пра­вовых дисциплин Приволжского фили­ала Российской академии правосудия Александр Лаврентьев. В идеале, счи­тает он, кроме управленцев, здесь мог­ли бы проходить курсовое обучение социально активные граждане.

В области сегодня 130 муниципаль­ных образований, — сообщил министр региональной и муниципальной по­литики Нижегородской области Ана­толий Мигунов. На шесть меньше, чем было в начале реформы, и в бли­жайшее время их будет, видимо, еще меньше. Набирает обороты объедине­ние районов в муниципальные округа. Процесс, с точки зрения региональной власти, рациональный, позволяющий собрать в единый кулак финансы и ресурсы, а, следовательно, добиться лучшей управляемости. В 18 районах области менее 20 тысяч населения, в 7 — менее 10. Все они глубоко дота­ционные, везде острая кадровая недо­статочность. Глав, избравшихся впер­вые еще в 90-х, практически невоз­можно заставить учиться. Сидят, по словам министра, «порастая мохом и не принося никому пользы, кроме са­мих себя». В этом случае укрупнение — единственный способ освежить му­ниципальное управление в глубинке.

— У глав муниципальных образо­ваний на все оправдание: «Нет денег!» — поддержал коллегу министр печати и информации Республики Дагестан Азнаур Аджиев. — Но спросите: у кого лучший дом в поселке? И будьте уве­рены, у главы. Значит, на себя деньги сумел найти, а на село — не сумел или не захотел. Углубляется разрыв между властью и населением. Это приводит к недовольству, озлоблению и его край­ним формам — экстремизму и терро­ризму. Проблема эта настолько остра, что в республике разработан онлайн рейтинг глав муниципальных образо­ваний. На основе публикаций в СМИ и упоминаний в Интернете в режиме реального времени составляется та­блица наиболее успешных или, напро­тив, замыкающих список нерадивых управленцев. Делается анализ тональ­ности общественного мнения. И сразу видно отношение населения к работе муниципалитетов.

Проблем у молодого российского самоуправления много. Сегодня оно переживает новый виток модернизации. Концептуальные изменения 131-го закона потребуют слаженной работы на местах, конкретной помощи от региональных властей. Дискуссии, такие, как состоявшаяся в Нижнем Новгороде, помогут осмыслить поставленные перед муниципальным сообществом задачи, найти рациональные пути их решения.