Были мэры, да все кончились

Подводя итоги десяти лет круп­номасштабной реформы, муни­ципальное сообщество России пришло к заключению, что базовый 131-й федеральный закон нуждается в существенной корректировке.

В апреле соответствующие изме­нения были внесены в Госдуму. И они без преувеличения взорвали муници­пальное сообщество.

Надо сказать, что как велика и раз-нообразна наша страна, так же неодно­родно и наше местное самоуправление. Поэтому и ожидания у городов-милли-онников и малых поселений, в центре России и в отдаленных улусах были разные, порой прямо противополож­ные. В чем-то предложенные новации учли их пожелания, остальные были восприняты неоднозначно и стали по­водом горячей дискуссии. В прессе за­мелькали заголовки об отказе от выборов мэров и даже о свертывании отече­ственного местного самоуправления.

Работа над поправками

Чтобы разъяснить свою позицию, раз­работчики законопроекта провели в Госдуме парламентские слушания. Председатель Комитета ГД по федера­тивному устройству и вопросам мест­ного самоуправления Виктор Кидяев обосновал необходимость предполагаемых изменений. «Новое — это хоро­шо забытое старое», — напомнил он. Например, введение еще двух типов муниципальных образований, по сути, деление городских округов на районы, сравнительно недавно существовало повсеместно. Оно позволит прибли­зить власть к населению, что повысит ее эффективность. Сейчас получается, что в крупном городе один депутат представляет интересы 15 или даже 30 тысяч избирателей. Столько изби­рателей обычно в целом районе. Но и в районе не один депутат, там полный набор органов на двух уровнях мест­ного самоуправления. В таких городах предлагается вернуться к недавнему опыту и возродить районы.

Решение о делении города на рай­оны будет принимать субъект Федера­ции с учетом местных особенностей. При этом он должен получить право своими законами наделять город с вну­тригородскими районами дополнитель­ными полномочиями. Повышение роли регионов в регулировании местного са­моуправления является сквозной идеей законопроекта, признал депутат.

Председатель Всероссийского Со­вета местного самоуправления, депу­тат ГД Вячеслав Тимченко рассказал о работе над поступившими поправ­ками. Их было более 800. Условно предложения можно разделить на три блока: возможности осуществления местного самоуправления, вопросы местного значения и финансовые ос­новы реализации полномочий. По­следний — самый болезненный. Надо напомнить, что в СССР было более 40 местных налогов. До последнего вре­мени Минфин не только не расширял налогооблагаемую базу муниципали­тетов, но, напротив, забирал все новые имеющиеся финансовые полномочия на региональный уровень. Так, безус­ловно, легче контролировать расходы на местах, но в таком случае о повы­шении эффективности местной власти говорить не приходится.

Вячеслав Тимченко предложил вернуться к теме минимальных соци­альных стандартов. Ввести их обеща­ли в течение всех десяти лет рефор­мы, но дело дальше пожеланий пока не сдвинулось.

Передавать регионам наиболее тя­желые с точки зрения финансового обеспечения полномочия — правиль­но, заметила статс-секретарь, замми­нистра регионального развития РФ Светлана Иванова. В первую очередь те, которые не закреплены за орга­нами местной власти 131-м законом. Предстоит уточнить перечень вопро­сов местного значения и наполнить их определения конкретикой. Есть на­дежда, что базовый закон, наконец-то, освободится от размытых формулиро­вок типа «создавать условия», «содей­ствовать» и «способствовать». Еще до второго чтения нужно четко опреде­литься с разграничением полномочий между новыми типами муниципаль­ных образований. Законопроектом оно, так же, как и право решать, какие города будут дробиться на районы, а какие — нет, отдано на усмотрение субъектов Федерации. Предполагается ввести деление в городах-миллионни-ках, столицах субъектов. Но в стране немало «локомотивов экономики», фи­нансовых доноров региональных бюд­жетов с населением в 300-400 тысяч человек. Как быть в таком случае?

«Город должен принимать участие во всех решениях, касающихся орга­низации местного самоуправления», — убежден президент Союза российских городов, мэр Ростова-на-Дону Михаил Чернышев. Разработчики закона этого не предусматривают.

Серьезная полемика развернулась вокруг порядка выбора главы города с внутригородскими муниципалите­тами. Механизм получается трехсту-пенчатым, заметил президент Ассоци­ации городов Поволжья мэр Самары Дмитрий Азаров. Избираться непо­средственно населением будут только депутаты внутригородских районов. Они делегируют своего представите­ля в общегородской совет, который, в свою очередь, выберет из своего состава главу. Он и будет руководить городом в тандеме с нанятым по кон­курсу хозяйственником — сити-менед­жером. И это не только не приблизит власть к народу, как было задумано, а отдалит. К тому же неизбежно воз­растет консолидированный аппарат муниципальных чиновников.

В обо­сновании к законопроекту сказано, что предлагаемая реструктуризация не потребует дополнительных финан­совых затрат. На практике так не по­лучится. В результате — новые расход­ные обременения на плечи регионов и муниципалитетов.

Остановиться,оглянуться?

Возможно, законопроект претерпит значительные изменения. Не исклю­чено, что его, прислушавшись к голосу практиков, еще отзовут на доработку. О необходимости сделать это говорили члены Союза представительных орга­нов местного самоуправления РФ, объ­единяющего председателей дум и со­ветов 75 крупных российских городов.

Надо оговориться, со многими предлагаемыми новациями главы крупных городов согласны. Другие вызывают опасения. Основная угро­за видится в распространении двух­уровневой модели самоуправления на города. И.о. главы Элисты Вячеслав Намруев признал, что и на Совете му­ниципальных образований, объединя­ющем 27 муниципалитетов Республи­ки Калмыкия, и в ее Народном Хурале шли жаркие дискуссии, но на старто­вом этапе законопроект было решено поддержать в надежде, что ко второ­му чтению в нем появятся признаки улучшения финансовых основ местно­го самоуправления.

Реализация инициатив федераль­ных законодателей потребует ком­плексной реформы местной власти, убежден глава Улан-Удэ Александр Голков. Как она будет проходить, непо­нятно. Законопроект не дает прямых ответов на многие вопросы. Главный —что из себя будет представлять новый первичный уровень городского само­управления? Как будут разграничены полномочия между советами? Жители обычно обращаются к своим депута­там по вполне конкретным вопросам — отремонтировать дорогу, ликвидиро­вать свалку. Будут ли у районных де­путатов достаточные ресурсы для их решения? Как делить и без того скуд­ные бюджеты, во многом состоящие из субвенций и дотаций, и как рацио­нально расходовать средства? Деньги в муниципалитеты идут из регионов с целевым назначением. Теперь их при­дется распределять по горизонтали и вертикали. Не получится ли, что бюд­жеты окончательно утратят самостоя­тельность и превратятся в сметы?

Городам по всей стране придется принимать новые уставы. Это, как и многие другие организационные ме­роприятия, вытекающие из положе­ний законопроекта, потребует сил и времени. Поэтому необходимо пред­усмотреть переходной период.

Трижды избранные

«Не получится ли, что грядущая кор­ректировка 131-го закона не только не решит проблемы муниципалитетов, но и усугубит их?» — выразил опасе­ние глава Магадана Андрей Попов. Может, со временем новая модель будет эффективной. Но уже сегодня нанятый по конкурсу сити-менеджер, имея право подписи под финансовы­ми документами, де-факто обладает большей самостоятельностью, чем из­бранный глава города. Ожидалось, что роль главы города и распределение полномочий между представитель­ным и управляющим руководителями будут, наконец, прописаны законода­тельно. Но этого не произошло.

В проекте закона не сказано ни сло­ва о том, как быть в ситуации, когда депутат собрания внутригородской территории избирается и главой город­ского округа, что станет вполне воз­можным. Это может привести к тому, что интересы одного района будут ста­виться превыше интересов остальных. Не случайно на законодательном уров­не существует запрет на совмещение должности губернатора с должностью мэра или муниципального депутата.

Создается впечатление, что этой весной 131-й закон вынужден шагнуть на тонкий лед, отделяющий государ­ственную власть от вмешательства во власть местную. Законопроект предполагает отмену прямых выбо­ров глав городов. Казалось бы, мест­ной демократии ничего не угрожает, ведь выборность представительных органов сохраняется. Но все же это ограничение, так как местное само­управление — власть, структуру ко­торой должны определять люди. Та­кое впечатление, что государство не может положиться на своих граждан, доверить им управление и самостоя­тельность в выборе.

В Магадане, например, сегодня до своего мэра люди могут «дотянуться рукой». Они научились самоорганиза­ции, что и было одной из ключевых задач 131-го закона. В городе с населением в 103 тысячи человек действуют порядка 300 общественных организа­ций. Перекраивать базовый федераль­ный закон, призванный обеспечивать народовластие, нужно крайне осто­рожно. В новом же законопроекте по­ка больше вопросов, чем ответов.

И на муниципальном съезде в Суз­дале, и на встрече с Президентом в Кремле практики местного самоуправ­ления говорили о своих проблемах, предлагая пути их решения. О том, что мэры получили на выходе, в то время было не сказано ни слова. Да и само слово «мэр» после принятия нового закона отойдет в историю. На смену всенародно избранным придут главы из состава депутатов. Иначе предпо­лагается формировать и советы.

«Что Югу в радость, на Севере — смерть», — перефразировал известную поговорку глава Якутска Александр Савинов. Учитывая сотни километров, разделяющих улусы, депутатам рай­онных собраний, сформированных из глав поселений, придется, как мини­мум, раз в месяц летать на заседания. Нужны изменения в налоговом зако­нодательстве, а вместо этого начали с управленческо-административной части. «Вновь телегу поставили впере­ди лошади», — посетовал председатель Магнитогорского совета депутатов Александр Морозов… Законопроект — непропеченный и требует существен­ной доработки, сошлись во мнении выступающие.

Реально приблизить власть к на­селению поможет изучение и распро­странение лучших муниципальных практик. Ценного опыта за десятиле­тие реформы накоплено в городах и весях немало, подчеркнул председа­тель Союза представительных орга­нов местного самоуправления России глава Калуги Александр Иванов. В Ка­луге в свое время тоже были внутри­городские районы. После их упразд­нения сложилась более действенная модель местной власти. Сегодня в городе действуют 47 территориаль­ных общин — ТОСов. Каждый депутат городской Думы возглавляет одну или две из них. Принцип действия терри­ториального общественного само­управления использует исторический опыт земского движения и не требует особых финансовых затрат. Его сила — в умении опереться на активность жителей.

Обсуждение внесенного и уже рассмотренного в первом чтении законопроекта прошло в эти дни практически на всех муниципальных дискуссионных площадках. Соглашаясь с необходимостью перемен в целом, мэры призывали не затевать реформ ради реформ. Им не понятны и кажутся шагом назад нововведения, касающиеся организации местного самоуправления в крупных городах и ряд других. Призывая прислушаться к мнению практиков, они обратились к руководству страны с предложением отозвать законопроект на доработку.