Юрий Липатов: Необходимо сделать теплоснабжение бизнесом, сохранив его социальную функцию

- Современная система теплоснабжения в России организована как система централизованного теплоснабжения. Принятый в 2010 году Федеральный закон «О теплоснабжении» является логическим продолжением развития отношений в сфере энергетики, заложенных принятым в 2003 году Федеральным законом «Об электроэнергетике». С принятием закона «О теплоснабжении», теплоснабжение было выведено из сферы коммунального комплекса и стало отдельной отраслью. Автор настоящей статьи являлся автором этого закона и считает, что с момента его принятия «несёт всю полноту ответственности» за положение дел в регулируемом указанным законом российском теплоснабжении.

Закон закрепил полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровня, а также полномочия органов местного самоуправления. Причём однозначно установлено — ответственными за организацию надёжного и качественного теплоснабжения поселений, городских округов на соответствующих территориях являются органы местного самоуправления.

Законом установлен порядок организации отношений в системе централизованного теплоснабжения, узаконены права и ответственность юридических и физических лиц, введены положения об инвестиционной политике государства в теплоснабжении. Особая роль в законе отводится государству. В первую очередь, это создание условий для привлечения инвестиций в теплоснабжение.

Следует отметить, что за прошедшее со дня принятия закона время в него не было внесено ни одной поправки, принципиально меняющей его суть и идеологию. Уточняющие и дополняющие — да, а суть его изменяющие — нет. В целом в базовый закон внесли дополнение 15 федеральных законов. 

До принятия закона положение в отрасли было бесперспективным и в некоторых регионах оно остается по-прежнему тяжелым.

Во многих муниципальных теплоснабжающих организациях и муниципалитетах нет средств для решения проблем теплоснабжения. А проблем довольно много. Это задолженность перед поставщиками тепловой энергии и топлива, высокий уровень износа основных фондов, низкий уровень подготовки кадров, разрушенная система управления и многие другие. Получается замкнутый круг: отсутствие экономических стимулов к эффективному и качественному теплоснабжению приводит к разрушению системы управления; недостатки управления, в свою очередь, обусловливают непривлекательность для инвестиций в эту сферу; а нет инвестиций — значит, изношены основные фонды; поскольку фонды изношены, очень сложно добиться эффективного и качественного теплоснабжения.

С принятием закона «О теплоснабжении» в отрасли произошли существенные позитивные изменения. В частности, это касается проблемы отключений теплоснабжения в отопительный период, или, проще говоря, аварий в теплоснабжении.

Надо учитывать, что даже кратковременные отключения теплоснабжения в зимний период воспринимаются как наиболее тяжелые по сравнению с отключением других энергетических ресурсов. В некоторых даже крупных городах при сильных похолоданиях резко возрастает повреждаемость тепловых сетей, например, в январе 2016 года ситуация с повреждаемостью в Ижевске была близка к неуправляемой.

С 2012 года МЧС регистрирует в системах теплоснабжения 1-2 чрезвычайные ситуации в год на всю страну. По сравнению с 90-ми годами прошлого века эта цифра снизилась в десятки раз. Общее состояние оборудования можно оценить как относительно надежное. Закон работает! Есть города, в которых положение существенно улучшилось - уже 4 года в тепловых сетях Москвы нет аварий зимой.

Другим хорошим примером является Нижний Новгород. В 2010 году процент теплосетей с критическим износом в Нижнем Новгороде составлял 41%. За три года благодаря инвестиционным программам, самое крупное теплоснабжающее предприятие города вышло на нормативный темп замены сетей в объеме 4-6% от протяженности (в среднем ежегодно менялось до 94 км сетей в год). Всего за период с 2011 по 2015 год было заменено более 400 километров. В итоге к 2016 году доля коммуникаций с критическим износом снизилась до 32%. В соответствии с законом в городе-миллионнике выявлено более 500 бесхозных объектов теплоснабжения. На 58 из них уже зарегистрировано право муниципальной собственности, 173 принято на учет как бесхозяйное имущество, по 272 продолжается установленный законом процесс постановки на учет. Кроме того, за последние три года проведена полная реконструкция 36 котельных суммарной мощностью более 500 Гкал/ч. Пять неэффективных котельных были ликвидированы. Время восстановления режимов после отключений сократилось почти в пять раз.

Проект реконструкции котельных признан «Лучшей отраслевой практикой» по итогам всероссийского конкурса, проведенного Минэнерго РФ в области проектов энергосбережения и повышения энергетической эффективности ENES в 2014 году. В целом в Нижнием Новгороде с 2012 года более чем в два раза снизилось количество обращений по нарушениям качества теплоснабжения.

Ввиду необходимости масштабной реконструкции в отрасли возникает потребность в значительных инвестициях в теплоснабжении. Инвестиции пошли в отрасль, хотя эффективность их использования могла бы быть выше.

В 2014 году Минэнерго были оценены потребности в инвестициях в системах теплоснабжения по России в целом. Оценка была произведена двумя методами: по усредненным данным по РФ и по анализам типовых городов. В целом потребность в инвестициях составляет порядка 2 трлн. руб. Конечно, никакой бюджет и тарифы такую нагрузку не выдержат. Без финансового участия бизнеса необходимого уровня инвестиций не достигнуть.

В связи с этим возникает вопрос, а является ли теплоснабжение бизнесом? Для того, чтобы отрасль нормально функционировала и развивалась, необходимо сделать теплоснабжение бизнесом, то есть сферой выгодного вложения капитала, но при этом сохранить основное содержание этого вида деятельности, его социальную функцию. Теплоснабжение — это социальный бизнес, это значит только одно — в нем регулируются тарифы для потребителя и норма получаемой прибыли. При этом органами регулирования субъекта Российской Федерации при ежегодном установлении тарифов должна решаться противоречивая задача: тарифы на тепло не должны понижать жизненный уровень населения и снижать прибыль в промышленности и экономике. С другой стороны величина тарифов должна сделать теплоснабжение привлекательной для инвестиций отраслью с приличной нормой прибыли. Только в этом случае в отрасль пойдет ответственный, рачительный хозяин, заинтересованный в обновлении основных фондов и техническом перевооружении, а не в получении краткосрочной прибыли с последующим уходом из этой сферы деятельности.

Хотя теплоснабжение — регулируемый вид деятельности, это, все-таки, не полная монополия. В стране есть рынок тепла, и это подтверждается тем, что строятся котельные. Они строятся, потребители уходят на альтернативные источники, и это подтверждено исследованием Минэнерго. То есть альтернатива у потребителя есть. Она не ярко выраженная, но она есть.

Источники тепла могут и должны быть самостоятельными бизнес-структурами, при сохранении монопольного положения тепловых сетей. Экспертное сообщество считает, что источники теплоснабжения могут быть вовлечены в конкурентные отношения, в результате внедрения которых может быть выявлена объективная рыночная стоимость производимой тепловой энергии для системы теплоснабжения. В связи с этим возникает проблема конкуренции тепловой генерации ТЭЦ, то есть комбинированной выработки электрической и тепловой энергии и котельных, (в основном газовых, ввиду дешевизны отпускаемого по лимитам природного газа).

С точки зрения технологии и энергетической науки более эффективной является комбинированная выработка тепловой и электрической энергии на ТЭЦ. В реальной жизни при действующих правилах установления тарифов в теплоснабжении и объемов производства электрической энергии (так называемая «вынужденная генерация») это соревнование выигрывают котельные, в теплоснабжении происходит, можно сказать, «котельнизация» всей страны.

Косвенным подтверждением появления проблемы «котельнизации» может послужить пример Челябинска. Несмотря на то, что Челябинск является крупным промышленным центром, доля населения в структуре отпуска тепловой энергии составляет около 80% (при среднем значении по России на уровне 65-70%), доля промышленных потребителей около 12% (в 1991 году доля промышленных потребителей тепловой энергии в Челябинске составляла около 67%). Это связано с тем, что существенная часть промышленных потребителей тепловой энергии построили собственные объекты тепловой генерации (котельные) и отключились от централизованной системы теплоснабжения. По информации Минэнерго, эффективное потребление тепловой энергии в Челябинске составляет 40% от объема его производства, тогда как, например, в Хельсинки — 80%.

Россия является одной из самых крупных стран по производству тепловой энергии. Как следствие, в России теплофикационная нагрузка в энергетике на сегодняшний день даже более значима, чем электроэнергия, так как в энергетической ценности мы производим в два раза больше тепловой энергии, чем электроэнергии. Это один из выводов, который говорит о том, что тепло важно и значимо для экономики нашей страны. Доля населения в потреблении тепла значительно выше, чем в потреблении электрической энергии. Обязательства бюджетов всех уровней по оплате тепловой энергии значительно выше, чем по оплате электрической энергии. При этом из бюджетов всех уровней для компенсации убытков в теплоснабжении в целом по стране направляется порядка 150 млрд. руб. в год.

И здесь возникает следующий вопрос о роли и задачах региональных органов власти и муниципалитетов. Следует отметить отсутствие на уровне регионов и муниципалитетов консолидированной системной информации. Хотя законом предусмотрено составление и ежегодная «актуализация» схем теплоснабжения в городах и населенных пунктах с централизованным теплоснабжением и такие схемы действительно составляются, достоверная информация о ситуации в системах теплоснабжения в целом и по отдельным муниципальным образованиям настоящее время отсутствует. Есть множество информации, но она разрознена, не согласована между собой. Причина этого в отсутствии единого центра сбора и отчётных данных в регионе и выше. Это приводит к тому, что у региона и федерации нет возможности сделать объективный анализ положения.

Сегодня в большинстве регионов власти не знают, сколько на их территориях ненадежных и малонадежных, и сколько надежных и высоконадежных систем теплоснабжения в поселениях. Нельзя «лечить» страну, надо «лечить» каждую конкретную систему теплоснабжения. Да и «больных» надо разделить, поняв, кто и чем болеет.

Некоторых, надо прямо сказать, просто в следственный комитет отправить, и выздоровеют сразу, а где-то серьезно надо заниматься и помогать. В 2015-м году средневзвешенный тариф в целом по стране на тепловую энергию для потребителей составлял 1380 руб. за Гкал. (без НДС). При этом самый высокий уровень тарифов на тепловую энергию имеет Дальневосточный федеральный округ (2650 руб. за Гкал), а наименьший — Сибирский федеральный округ (1150 руб. за Гкал). Для Центрального федерального округа в 2015 г. средневзвешенный тариф составил в 1520 руб. за Гкал. Анализ показывает, что в регионах при сопоставимых условиях, тарифы различаются в несколько раз. Причем там, где он более высокий, не означает высокое качество и надежность. В некоторых регионах тарифы при сходных условиях работы теплоснабжающих организаций отличаются в разы и при этом не факт, что там где тариф выше надёжность и качества тоже выше, очень часто все наоборот.

Также при участии регионов необходимо организовать работу по адаптации отдельных норм действующего законодательства. Требуют адаптации нормы в сфере теплоснабжения с нормами в сфере горячего водоснабжения. Необходимо законодательство в части управления многоквартирными жилыми домами сбалансировать с законодательством о теплоснабжении, а его, в свою очередь, с градостроительными нормами и нормами земельного законодательства. Приведённый перечень не является исчерпывающим. Регионам надо решать вопросы повышения эффективности в теплоснабжении

И еще один вопрос: кто же отвечает за тепло в квартирах граждан. Потребителю нужна комфортная температура в квартире. Сетевые теплоснабжающие организации по закону не должны являться исполнителями коммунальной услуги, они поставляют тепловую энергию «на вход» многоквартирного дома. За тепло в квартире отвечает управляющая компания или ТСЖ. Для того чтобы в квартире было 20°, требуется еще провести целый комплекс организационно-технических мероприятий, обеспечивающих комфортабельные условия проживания — надо получить тепловую энергию в теплообменник, в этот же теплообменник для насоса купить электроэнергию, холодную воду, прокачать во второй контур, при этом надо обслуживать целую систему регуляторов, и только после этого тепловая энергия попадет в квартиру.

Несмотря на то что, теплоноситель может в батарее быть 100°, в квартире не будет 20°, потому что там не уплотнены стеновые панели или стоят дырявые окна, щелевые двери и т. д.

В соответствии с Жилищным кодексом, собственники квартир в многоквартирном доме при выборе способа управления обязаны обеспечить и безопасность и получение коммунальных услуг. Все разговоры про единую теплоснабжающую организацию и про все остальное — это разговоры про качество теплоснабжения жителя. Если муниципалитет не установит эту границу, у жителя нет качества, поэтому он часто и не знает, к кому обращаться. Не может ресурсоснабжающая организация по определению оказывать коммунальную услугу, потому что для того, чтоб оказывать коммунальную услугу, надо иметь право пользоваться, владеть и управлять внутридомовыми инженерными системами, которые являются общедолевой собственностью, и решение о передаче ее в управление тому или иному лицу принимается решением большинства собственников. Не может в доме и не должно быть двух исполнителей коммунальных услуг, это запрещено законом. В противном случае получится, что теплоснабжающая организация или водоканал станут исполнителем коммунальных услуг.

Пример хорошей работы в этом направлении опять же показывает администрация Нижнего Новгорода. С 2012 года более чем в два раза снизилось количество обращений по нарушениям качества теплоснабжения (с 1501 до 704). Город в отопительный сезон входит вовремя и ровно в отличие от многих других городов России проходит его.

По каждой из обозначенных проблем отрасли нужен хороший, аргументированный разговор, который, я надеюсь, ещё будет.