Рывок откладывается?

Если суммировать и вывести не­что среднее из эмоций, которые вызвал проект федерального бюджета на 2015-2017 годы в парла­менте, то определяющим эпитетом к этому документу станет термин «сбалансированный». Впрочем, о его содержании ниже. Рассмотрев бюд­жет, группа экспертов Института эко­номики РАН пришла к выводу о его ярко выраженной независимости от поставленных перед страной задач, от поиска ею своего места в новой глобальной политико-экономической реальности.

С одной стороны, финансовый план государства должен мобили­зовать экономику и ее субъектов на повышение защищенности страны от внутренних и внешних угроз. Тем более после недавних заявлений ру­ководства России о необходимости индустриального рывка и конкретно — перехода к импортозамещению, на что Президент РФ Владимир Путин дал два-три года. В переводе на рус­ский: России нужно свое производ­ство, и срочно. С другой — стагнация экономики, замедление темпов роста до 0,5 пункта, дополнительные затра­ты на обустройство Крыма и бежен­цев с Украины осложняют какие-либо резкие движения.

Так-то оно так. Но в русской исто­рической традиции всегда главенство­вала мудрость: помирать собирай­ся, а рожь сей! То есть, преодолевай обстоятельства. В нашем случае это означает изменение подходов к эко­номической политике, которая завела российскую экономику в нынешнюю депрессию. Не санкции и не подеше­вевшая нефть тому причиной, а струк­тура экономики и экономическая по­литика, берущая начало в 90-х годах. Насколько же бюджет учитывает тре­бования текущего момента?

Сбалансированность бюджета и чисто символический дефицит в 0,6 процента ВВП к каждому году — похвальные характеристики. Но так ли они хороши, если для этого пришлось заморозить бюджетные расходы? Тот самый случай, когда скупой платит дважды. Кстати, министр финансов уже намекнул, что в конечном итоге секвестированная часть бюджета мо­жет достичь «десятины». Но уже и без того главные страдательные стороны известны — это главным образом сфе­ры здравоохранения, образования и ЖКХ. Сегодня их доля в расходах бюд­жета 9 процентов, а в 2017-м будет 7. О них чуть позже.

Каким ты был, таким ты и остался

Заглянув в проект бюджета, как в зер­кало политики государства, можно увидеть, что его параметры не ориен­тированы на индустриальный рывок. Как тут не вспомнить слова из некогда популярной песни: каким ты был, та­ким ты и остался. Во всех дохо­дах бюджета сохраняется крайне высокая доля нефтегазовых доходов — 49,8 процента в 2017 году. Для рывка нужны деньги, финансовая атака по направлениям «главного удара», темпы прироста ВВП не менее 5-6 процентов в год, а в ОПК и в нефтедобыче — даже 7-8.

Но роста не будет. Реальных его ис­точников не видно, тогда как риски уже на горизонте, и главный из них — падение цен на нефть и газ и умень­шение их экспорта. Производство ма­шин и оборудования в ближайшие три года намечено увеличить лишь на 11,5 процента — это всего 55,4 процента к дореформенному уровню. Никакой модернизацией не пахнет. Мы про­должим сидеть на нефтедолларовой игле и «богатеть» от торговли углево­дородами, распродажи госимущества, роста налогов, сборов и тарифов на транспорт и в сфере ЖКХ.

Программ много, а толку?

Одна из особенностей бюджета в том, что он впервые разработан в условиях программного бюджетирования расходов по разде­лам бюджетной классификации. Это, конечно, положительно. К моменту его завершения было утверждено 40 госпрограмм (ГП), охватывающих 59 процентов всех расходов. Немало. Но Счетная палата РФ, проанализировав­шая эти документы, сделала вывод о необходимости пересмотра многих из них с учетом новых вызовов и реко­мендаций майских (2012 года) Указов В.Путина.

ГП «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособно­сти», доля которой от всех расходов на реализацию госпрограмм коле­блется от полутора до 1,08 процента по годам, включает подпрограмму «Станкостроительная промышлен­ность». На нее выделены столь мизер­ные ресурсы, что возникает вопрос: а не пошутило ли руководство страны с лозунгом импортозамещения? Ко­нечно, в какой-то мере повышению конкурентоспособности российской экономики может содействовать обо­ронно-промышленный комплекс, на финансирование которого (авиапром, судостроение, электронная и радио­электронная отрасль, космический и атомный электропромышленный ком­плексы) предусмотрено 2,96 процента в 2015-м, 2,59 процента в 2016-м и 2,49 — в 2017 годах. Но и здесь удивляет тенденция сокращения расходов.

Одна из причин невыполнения целого ряда заложенных в госпро­граммы показателей на поверхности — прирост ВВП всего на 0,5. Позиция Минфина — сократить расходы по ФЦП на 2 процента — чисто бюрокра­тическая. Это нарушает принципиаль­ный подход к программно-целевому планированию и бюджетированию.

«Подушки безопасности» против инвестиций

Вторая особенность бюджета — его ориентация на «черный день», то есть на ухудшение финансовой ситуации в перспективе. Что ни говорите, но в этой позиции есть слабость, как ес­ли бы мы заранее приготовили руки вверх для сдачи в плен. Чтобы пре­одолеть риски «угроз» финансовой безопасности, используется старый проверенный рецепт — создание так называемых денежных фондов на «бу­дущее».

Подъем экономики невозможен без роста инвестиций. Они за последние два года упали на 2,5 процента. Как здесь выглядит налоговая политика, одной из задач которой является фор­сирование роста инвестиций в основ­ной капитал?

Она ориентирована на сохранение внешнего рынка энергоресурсов на основе повышения конкурентоспо­собности отечественных энергоноси­телей. Предложен «налоговый маневр». Его суть в поэтапном сокращении та­моженных пошлин в 1,7 раза и одно­временном увеличении во столько же ставок по НДПИ. Федеральный бюд­жет от этого почти не пострадает, но такое перераспределение налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор мо­жет на третий год вызвать повышение оптовых цен на нефть, а вслед и на нефтепродукты, что в конечном итоге подстегнет инфляцию в стране.

Компенсировать выпадающие до­ходы должна индексация специфиче­ских ставок акцизов на подакцизные товары (табачную и алкогольную продукцию, этиловый спирт, легко­вые автомобили), увеличение ставки налога на прибыль организаций с до­ходов, полученных в виде дивидендов от российских и иностранных органи­заций российскими организациями. В итоге реструктуризация налоговой нагрузки может сместиться в сторону ужесточения налогового давления на отечественных производителей и по­требителей.

Согласно базовому сценарию раз­вития России на 2015—2017 годы, от­ток капитала из страны продолжится. В нынешнем году он составит от 100 до 110 миллиардов долларов, а всего за шестилетний кризисный период компании и банки вывели за рубеж без малого полтриллиона долларов. Это те самые инвестиции, которых не досчиталась наша экономика.

По мнению экспертов, источника­ми инвестиций могли бы стать уве­личение доли инвесткредитов в ак­тивах российских банков, переход к умеренно-дефицитному бюджету в размере до 3 процентов ВВП (норма Евросоюза), использование на воз­вратной основе на срок до 5 лет части международных золотовалютных ре­зервов страны — по 30-50 миллиардов долларов в год, освобождение от на­лога части прибыли предприятий, на­правляемой на инвестиции, наконец, часть сбережений населения (около 20 триллионов рублей в России и 700 миллиардов долларов за границей) для финансирования жилищного строи­тельства и покупки автомобилей.

Можно последовать примеру других стран, где сегодня важным направле­нием формирования бюджетов стало выделение расходов на ускоренную амортизацию и целевые налоговые льготы. Многие из них есть и в нашем законодательстве, однако их эффек­тивность часто сводится к нулю из-за увода в тень прибыли от налогообло­жения, недостатка оборотных средств, высоких ставок по кредитам, нецелево­го использования начисленной аморти­зации. Огромный минус — отсутствие на законодательном уровне контроля за расходованием амортизационных отчислений. Так, в 2013 году более по­ловины из них было потрачено не на развитие, а на финансовые вложения, из-за чего недополучено инвестиций на 2,5 триллиона рублей.

Для России это особенно актуаль­но, учитывая высокую степень износа основных фондов. Нам нужна не про­стая, а «агрессивная», как говорят спе­циалисты, амортизационная политика, чтобы поднять долю амортизацион­ных отчислений в общих инвестици­ях в основные фонды до уровня промышленно развитых стран. От 60 до 70 процентов вместо нынешних 20. Отсю­да необходимость срочно разработать и принять закон об амортизационной политике. Давно пора и разработать государственную политику цен.

Судя по всему, в предстоящую трехлетку закрепляется одно из веду­щих направлений бюджетной полити­ки — пополнение бюджетных доходов за счет активной приватизации круп­ных госкомпаний (10 процентов госпа­кета акций ВТБ, «Аэрофлота», нефтя­ных и других энергетических объектов повышенной национальной значимо­сти). За этим стоит курс на ограниче­ние госрегулирования и управления в сфере экономики. Следовательно, мы опять повторяем пройденное в 90-х годах, когда государство довольство­валось ролью «ночного сторожа». При том, что никто не доказал, что част­ные компании эффективнее (где кри­терий?) казенных.

Вряд ли совместима задача эконо­мического оживления с регулирова­нием сферы доходов на базе уровня бедности. Для стимулирования рабо­тающих необходим новый стандарт зарплаты. Дешевый труд противоре­чит техническому прогрессу и росту производительности: при действующем МРОТ предпринимателю выгод­нее нанять четырех землекопов вме­сто аренды одного экскаватора. Оста­ется неизменным разрыв между ми­нимальной зарплатой и прожиточным минимумом. Минфин отбил попытку Минтруда сократить его и продолжа­ет брать с МРОТ, установленного ниже физиологического выживания, подо­ходный налог.

Различие в ресурсной обеспечен­ности субъектов РФ и снижение уров­ня участия федерального бюджета в предоставлении социальных услуг по­рождает регионализацию социальной составляющей. Это оборачивается в правовой сфере нарушением Консти­туции, в бытовой — дискриминацией. Один из ее элементов — территори­альная «привязка» пациентов. Боль­ные, зарегистрированные не по месту проживания, сталкиваются с дополни­тельными бюрократическими сложно­стями и, в частности, необоснованны­ми отказами в обезболивании.

То же самое касается устройства в детский сад ребенка семьи, пропи­санной в ином регионе, но живущей и работающей в Москве по временной регистрации. Платя налоги в столице, они ограничиваются в правах. Воз­можно, имеет смысл воспользоваться действующим правилом бюджетной системы — «деньги идут за субсидиантом», потребителем услуги, получа­телем выплат (учеником, пациентом, пенсионером и пр.) и создать финан­совый механизм для возмещения под­твержденных расходов конкретного регионального бюджета на реали­зацию общероссийских социальных прав и гарантий.

Снова экономим на человеке

Социальные расходы, безусловно, самая важная для населения часть бюджета. Руководство страны гаран­тирует выполнение всех социальных обязательств. Их объем и качество, правда, не уточняются. Потому что, по майским (2012 года) Указам Президен­та РФ, зарплата бюджетников должна вырасти в 2015 году на 10-15 процен­тов, а проект бюджета обещает не бо­лее 5. Прикиньте, чего они стоят при фактической инфляции 7,5 процента.

Занижение инфляции — важнейший источник экономии на социальных расходах бюджета. Это «лукавство», мягко выражаясь, отражает нежела­ние отказаться от нынешней финан­совой, ценовой и денежно-кредитной политики. В рамках индексации соци­альных пособий 2,5 процента разницы (эксперты-пессимисты допускают, что реальная цифра инфляции может быть даже двузначной) позволяет «честным способом» отнять у населения полага­ющиеся ему по закону размеры вы­плат и услуг, в том числе по бедности, многодетности, инвалидности.

В 2015 году нас ждет крупнейшая реформа социальных услуг, запускае­мая новым законом «Об основах соци­ального обслуживания граждан РФ» с ее изменениями в платности услуг по федеральной норме. Введение сборов на местную торговлю, транспорт, дру­гие услуги, их коммерциализация в ви­де платы за продленку в школе, отмена ограничений в плате за детсады, соци­альная норма оплаты за воду и элек­троэнергию, установление минимума затрат на текущий ремонт, рост налога на имущество и прочее увеличат изъя­тия из доходов населения. Дороже ста­нут госуслуги соцработника на дому. Что касается последнего, то несправед­лив сам подход к определению возмож­ности их оплаты. Она рассчитывается из дохода семьи, а не лично пенсионе­ра, хотя отношения между пожилыми родителями и взрослыми детьми часто оставляют желать лучшего.

По данным ВОЗ, затраты России на охрану здоровья на душу по паритету покупательной способности в 12,6 раза меньше, чем у США, в 5-7 раз — чем у Италии, Австрии, Швеции, Финлян­дии, Канады, Великобритании и почти вдвое ниже, чем в Чили и Коста-Рике. Может быть, этот недостаток ликви­дирует проводимая ныне реформа? Вряд ли. И не потому, что опыт преды­дущих, а мы только с начала нулевых годов пережили налоговую, пенсион­ную, жилищную, электроэнергетиче­скую, образовательную, бюджетную и научную реформы… с одинаково пе­чальными итогами, не обнадеживает.

Сам чисто либерально-монетарист­ский подход к преобразованиям, суть которого — сэкономить на расходах «развития» и «социалки» и срубить, извините, побольше бабла, причем не за счет эффективности современных управленческо-технологических реше­ний, а за счет замаскированного кон­дового отъема средств у населения — обречен на неизбежный провал. Мало надежд, что реформа здравоохранения станет исключением из этого ряда. Тем более что первые плоды ее налицо.

Количество больниц и поликлиник сокращается, доступность медицин­ских услуг понижается не только в си­лу повышения уровня их платности (с этим россиянам еще только предстоит столкнуться), но уже и из-за бюрокра­тизации процедуры доступа пациента к врачу, несмотря на чудеса инфор­матизации. В глобальном рейтинге по здоровью населения наша страна за­нимает 97-е место из 145. Это позор­ное отставание. По самым скромным экспертным оценкам, долю расходов на здравоохранение в бюджете надо увеличить как минимум в два раза. А она в процентах к ВВП и в абсолют­ной сумме в реальном исчислении, на­оборот, снижается: в 2017 году — на 23 процента к текущему году.

В Послании Президента России Фе­деральному Собранию от 12 декабря 2013 года было сказано о переходе в от­расли к страховому принципу. Однако не опережаем ли мы события? Принято решение увеличить взносы в Фонд обя­зательного медицинского страхования. Он формируется из начисления на зар­плату, часть — из госбюджета на детей, пенсионеров и инвалидов. При низких темпах экономического роста, зарплат и доходов бюджета вряд ли правиль­но рассчитывать на достаточность его средств для компенсации уменьшения бюджетных расходов на здравоохране­ние. Да и не все деньги ОМС доходят до потребителя. Доктор Леонид Рошаль назвал преступлением то, что в некото­рых регионах врачи ради экономии не выписывали детям до 3 лет бесплатные лекарства. Предложение медицинской общественности отпускать бесплатно лекарства детям до 10 лет Минфин от­клонил.

Не обрадует россиян и перевод с 1 октября 2015 года финансирования высокотехнологичной медицинской помощи (ВМП) в компетенцию регио­нов и ОМС. Ведь и сейчас эти центры уже бездействуют оттого, что выбра­ны все квоты. К тому же в отрасли не­докомплект кадров. Несмотря на по­вышение зарплат, о котором чиновни­ки столько трубили, отток врачей из профессии продолжается. Дефицит их, по словам министра здравоохранения, составляет 40 тысяч. Гарантируемые в нашем «социальном» государстве стандарты медпомощи совершенно недостаточны для обеспечения по­требностей населения. Они в 3-7 раз ниже, чем в странах — аутсайдерах Евросоюза.

Ясно же, что бюджетные «новации» отразятся на доступности медицин­ских услуг населению. Уже сейчас коэффициент смертности повысился до 13,3 случая на 1000 человек про­тив 13,1 к прошлому году. Прозвучал мрачный прогноз о том, что в буду­щем году это обернется дополнитель­ными смертями 300 000 человек.

И вновь квартирный вопрос

Сильное возражение вызывает рез­кое снижение расходов федерального бюджета на жилищно-коммунальную сферу — за три года на 60 процентов.

По обеспеченности жильем мы отста­ем от стран Западной Европы в 2,5-3 раза, от Восточной — в полтора-два. Нельзя же полагаться на рост ипотеки и перенос расходов на капремонт на граждан, 2/3 которых получают зар­плату ниже средней.

В отрасли масса острейших про­блем — нехватка жилья, много ава­рийного и ветхого жилья, неполная обеспеченность газом, теплом, канали­зацией и т.д. Ее доля в бюджете соста­вит всего лишь 0,3 процента. Тот факт, что субъекты РФ также финансируют ЖКХ, положения не меняет. К тому же межбюджетные трансферты общего характера в номинальном выражении практически замораживаются, а в ре­альном снижаются.

Короче, веселее не заживем. При­остановится рост реальных доходов, которые, чего никогда не бывало, не достигнут планки прибавки ВВП. Вну­тренний спрос как фактор экономиче­ского роста не заработает. Законсерви­руется доля численности бедных — с 11 процентов в 2012-2013 годах до 10,2 на конец трехлетки. Что тут можно сказать? Если уж подтягивать пояса, так всем группам населения. Может, имеет смысл ограничить в доходах топ-менеджмент госкорпораций и уве­личить подоходный налог на миллионе­ров, налог на имущество, на активы (13 процентов на дивиденды — маловато)?

Правительству предстоит определить, от каких затрат в 2015-2017 годах отказаться. Эксперты предлагают выход — увеличить расходы за счет разумного повышения дефицитности бюджета (до 2,5 процента к ВВП) и использовать часть средств золотовалютных резервов. Это даст государству на развитие экономики и решение социальных задач дополнительно 3,5-3,7 триллиона рублей в год. Более половины их можно направить на инвестиции, четверть — в здравоохранение. Целесообразно внести изменения в бюджетное правило и разрешить использовать на расходы внутри страны средства Резервного фонда. Такой бюджет позволил бы вывести страну из экономической стагнации и снизить остроту многих социальных проблем.