Губернии более всего исправления требуют

Любимыми «игрушками» Романовых были армия и флот. Практически все самодержцы внесли свой вклад в униформу, построения и строения российского воинства. И лишь немногие из них брались за серьезные дела, особенно касавшиеся внутреннего устройства государства. Бурные преобразования Петра Великого никогда не вызывали сомнений. Продолжила его начинания Екатерина II, заложив основы государственного управления более чем на сто лет. Александр II отменил крепостничество и провел ряд реформ, позволивших России войти в цивилизованное мировое сообщество. И наконец, Николай II, разрешивший собрать Государственную думу, внес в империю ростки настоящей демократии, от которой, правда, в итоге и пострадал… Пожалуй, этим перечнем и исчерпываются выдающиеся новаторы более чем 300-летней династии.

ПЕТРОВСКАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

За рамками нашей темы мы оставим двух последних, но без Петра I нам не обойтись. Именно он первый во многих делах, не особо размышляя, с присущей ему решительностью круто взялся за ломку старых порядков. Непоседа по своей сути, Петр не только прокатился «тайным посольством» по Северной Европе, но и исколесил все свои владения. На Западе он увидел, как надо жить и работать, на родном Востоке — прямо противоположное.

К слову, ранние Романовы не стеснялись учиться у европейцев и нещадно эксплуатировать их знания и опыт. Начиная с Алексея Михайловича и до последнего самодержца, во всех областях общественной жизни страны оставили заметный след иностранцы, роль которых трудно переоценить. Это честно признавали и все корифеи дореволюционной исторической науки, включая Соловьева и Ключевского. Свой «особый путь» и умаление значимости иностранного влияния в ранг государственной историографии ввели уже в советское время. Впрочем, это тема отдельного разговора. Мы же вернемся к Петру.

Никогда особо не напрягаясь «извечно русским» вопросом, он со свойственной ему решительностью принялся за дело. Подтолкнуло его к этому и постоянно растущие расходы на армию и флот, которые практически все его царствование находились в войнах. Заявив, что «человеку трудно за очи все выразуметь и править», то есть за всем одному уследить, он в 1706 году большинство финансовых потоков перевел из центра на места. А следить за ними поставил своих доверенных наместников, украсив их новым титулом губернаторов.

Вслед за этим к их еще пока округам он «привязывает» определенные армейские части, «чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог». И наконец, через два года губернаторы вместо округов получили губернии. Первыми были Московская, Ингерманландская (впоследствии Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская. В 1711 году к ним присоединилась Воронежская, и процесс новообразований продолжался и дальше. К очередной местной реформе 1775 года в России было уже 20 губерний.

При всем уважении к великому реформатору очень скоро стали видны все прорехи скоропалительных преобразований. Для него вообще было характерно сначала делать, а уж потом по возможности обдумывать, что он сделал, и лично исправлять ошибки. Вольная «нарезка» привела к тому, что новые территориальные единицы превратились в громоздкие, плохо управляемые территории. К примеру, в Московскую губернию полностью или частично вошли Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Резко различались они и по доходности. Так, если в Московской губернии было 246 тысяч дворов, то в Азовской только 42 тысячи. Чего с большой натяжкой достигла реформа, так это фискальной цели. Губернаторы со своими учреждениями превратились в своеобразный пресс по выжиманию денег и только. Да и те не поспевали за нуждами государства. Петр лично грозил им жестокими указами, что будет «не словом, но руками с оными поступать». Сенату предписывалось губернаторов, не умевших «без тягости народной» искать доходы, «не щадить в штрафах»… Однако новый госмеханизм все равно работал с большой пробуксовкой, доверенные губернаторы быстро погрязли в злоупотреблениях, так что одного из них — сибирского, князя Гагарина — повесили.

Справедливости ради надо признать, что Петр быстро понял свои ошибки и попытался их исправить. И опять же обратились к зарубежному опыту — шведскому. В 1718 году он велел выписки из положений о шведских областных учреждений подавать в Сенат, «где надлежит спускать их с русскими обычаи». Но как следует натянуть шведскую административную униформу на отечественные просторы так и не удалось. Управленческие реформы начала XVIII века имели не только негативный практический результат, но и глубокие последствия. Вот как оценивал их Василий Осипович Ключевский: «В этой отрасли своей деятельности Петр потерпел всего больше неудач, допустил немало ошибок; но это были не случайные, скоропреходящие явления. Преобразовательные неудачи станут после Петра хроническим недугом нашей жизни, правительственные ошибки, повторяясь, превратятся в технические навыки, в дурные привычки последующих правителей; те и другие будут потом признаны священными заветами великого преобразователя, хотя он сам иногда сознавал свои неудачи и не раз сознавался в своих ошибках».

ЕКАТЕРИНА РАЗДЕЛИЛА ВЛАСТЬ

Признаемся, что прямые потомки Петра мало интересовались «священными заветами великого преобразователя». Подхватила их немка, принцесса Софья-Августа, из мелкого северогерманского княжеского рода ангальтцербстских, которая волей случая и самовластия императрицы Елизаветы стала женой наследника российского престола принца голштинского Петра. Сегодня трудно представить, что тогдашние монархические династии Европы мечтали получить родню в далекой северной стране. А уж для мелкокняжеского мирка Северной Германии стало своеобразным промыслом служить при чужом дворе и наследовать чужое. Таким образом, Ангальт-Цербст подарил России и всему миру выдающегося политического деятеля эпохи императрицу Екатерину II.

Абсолютно незаконно, путем гвардейского дворцового переворота, свергнув своего полоумного муженька Петра III, воссев на российский престол в 1762 году, она сделала для империи больше, чем все вместе взятые законные наследники до нее. Рвущаяся всеми силами к трону и получившая его, она первым делом провозгласила себя преемницей великих дел Петра.

В отличие от великого преобразователя ей не надо было учиться у Запада. Она получила прекрасное европейское образование и достаточный житейский опыт. Родившись в Штеттине, она была и в Гамбурге, и в Киле, и в Брауншвейге, и даже при прусском королевском дворе в Берлине. Так что к своим 15 годам, когда за ней приехали сваты, она пообтерлась в определенных кругах. Если Петр набирался ума-разума на голландских верфях, она набиралась мыслями из книг, тайком пуская слезу от обид безумного мужа. Ей не надо было в посольском обозе бродить по Европе. Она хотела видеть свою страну, ее жизнь.

Вступив на престол, Екатерина совершила ряд, как бы сегодня сказали, рабочих поездок по империи. В 1763 году посетила Ростов и Ярославль, в следующем — прибалтийские губернии, в 1765-м проехала по Ладожскому каналу и, сделав небольшой перерыв, весной 1767 года прокатилась по Волге. Свои впечатления от увиденных городов она очень емко запечатлела в своих записках: «Ситуацией прекрасные, а строением мерзкие». Собственно, это путешествие, пожалуй, и стало отправной точкой к ее преобразованиям. А конкретно к реформе местного управления ее подвиг «воскресший супруг», маркиз Пугачев, как она его называла. На местах не смогли справиться с восстанием. Именно он возбудил, по ее словам, «законобесие». Хотя и до этого Екатерина признавалась, что губернии «более всего исправления требуют».

В 1775 году вместо 20 губерний в России стало 50»

Седьмого ноября 1775 года (по старому стилю) был обнародован манифест «Учреждение для управления губернии». Повод для его выхода был сформулирован в трех пунктах. Во-первых, губернии представляли слишком громоздкие территориальные единицы. Во-вторых, не хватало управленческих структур. В-третьих, не было четкого распределения между последними функциональных обязанностей.

Первый вопрос был решен просто — вместо 20 губерний вся империя была разделена на 50 с количеством жителей от 300 до 400 тысяч. Далее все губернии получили однообразное устройство, административное и судебное. Во главе стоял губернатор или наместник со своим правлением. Исполнительным полицейским учреждением уезда стал нижний земский суд под председательством земского исправника или капитана. Финансовое управление было сосредоточено в Казенной палате, которой были подчинены губернские и уездные казначейства.

Но больше всего реформа коснулась суда. В губернских городах были созданы две судебные инстанции для всех сословий: палата уголовных и палата гражданских дел. В свою очередь, под ними действовали учреждения по сословиям: верхний земский суд для дворян, губернский магистрат для купечества и мещанства и верхняя расправа для свободных сельских обывателей. Кроме того, незначительные дела рассматривались в губернских совестных судах типа современных мировых.

И наконец, самое примечательное было в создании приказов общественного призрения для управления учебными заведениями, богадельнями, сиротскими домами и другими благотворительными учреждениями. Продолжением их стали дворянская опека для вдов и сирот дворянских и сиротский суд для опеки вдов и сирот купечества и мещанства.

Конечно, это лишь общие черты реформы, в основе которой лежали политические идеи Запада о разделении власти — законодательной, исполнительной и судебной. Кстати, преобразования Екатерины вызвали громкое приветствие в Европе. Французский публицист Мерсье с пафосом писал ей: «Заря благоденствия рода человеческого занялась на Севере. Повелители вселенной, законодатели народов, спешите к полуночной Семирамиде и, преклонив колена, поучайтесь: она первая учредила совестный суд!» Хотя, надо признаться, за все царствование Семирамиды не набралось и десятка дел, которые бы до конца решили эти суды…

И в дальнейшем территориальное деление России менялось — присоединяли, укрупняли, разукрупняли… Последний раз это было в 2003-2008 годах, когда в результате объединения ряда субъектов Федерации их число сократилось с 89 до 83. Правда, возвратившиеся «в родную гавань» Крым с Севастополем добавили еще два. История показывает, что процесс этот перманентный. Но она же подсказывает, что, прежде чем браться за столь серьезные преобразования, нужно «семь раз отмерить».     

Александр Царев