Лекция Председателя Государственной Думы С.Е.Нарышкина «Три кита» российского парламентаризма"

«РФ-сегодня»

Начать предлагаю с разговора об исторических традициях Российского парламентаризма и об их влиянии на нашу современность. 20-летний путь новой демократической России на самом деле опирается на гораздо более глубокие демократические традиции нашей страны. А многие сегодняшние проблемы — это родовые пятна прошлого, формировавшиеся в течение долгих десятилетий еще до образования современного парламента России. Поэтому считаю, что надо всячески поддерживать научные исследования истоков отечественной представительной демократии и стимулировать не только научный, но и общественный интерес к деятельности дореволюционной Думы России. И с этих позиций осмысливать место и роль парламента в нашей истории, строить выводы и делать прогнозы на будущее.

Национальная практика становления институтов народовластия и выработки правовых актов, несомненно, отложилась на истории всей нашей государственности.

Коль скоро мы говорим о Государственной Думе, стоит прежде всего вспомнить начало XIX века, время крупных преобразований. Известно, что еще в 1809 году выдающийся российский правовед Михаил Михайлович Сперанский предлагал императору Александру I созвать выборный и постоянно действующий законосовещательный орган — Государственную Думу. В это время как раз началась реформа высших и центральных учреждений страны. Однако эта идея не была принята. В 1810 году возник лишь Государственный Совет, состоявший из назначенных царем чиновников. А название самого органа — Государственная Дума — не забыли, хотя и воспользовались им почти через сто лет. Шло время. Наступила эпоха великих реформ Александра II. В связи с Земской реформой 1864 года рождались проекты по включению представителей земств в состав Государственного Совета. Это тоже могло бы стать неким шагом к парламентаризму. Однако ни один из этих проектов также не был реализован.

Принято считать, что становление парламентаризма в его современном понимании берет свое начало 18 февраля 1905 года, когда на имя министра внутренних дел Булыгина был подписан царский рескрипт. В этом документе выражалось намерение «привлекать достойнейших, доверием народа обличенных, избранных населением людей к участию в разработке и обсуждению законодательных предложений».

Результатом работы комиссии Булыгина стал подписанный царем 6 августа 1905 года Высочайший манифест об учреждении Государственной Думы. В нем, в частности, говорилось: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям, призвать избранных людей от всей Земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов», — отметил Председатель Госдумы. — Хотя в Манифесте не было прямых упоминаний о Конституции и демократии, по сути, в России начался переход от неограниченной власти самодержца к конституционной демократии. Это была первая попытка модернизации политической системы нашей страны, приближавшей ее к тогдашнему европейскому типу представительной демократии.

При этом Государственная Дума должна была стать законосовещательным установлением. Однако уже довольно скоро под влиянием революционных событий 1905 года Николай II был вынужден изменить свою позицию. 20 февраля 1906 года, накануне предвыборной кампании, появился специальный документ, который назывался "Учреждение Государственной Думы". Были конкретизированы и расширены ее статус и полномочия. На нее, в частности, возлагалась предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета и обсуждение таких вопросов, как учреждение акционерных обществ и постройка железной дороги. Устанавливался пятилетний срок полномочий Думы, причем ее члены не были подотчетны избирателям — их мог отстранять правительствующий Совет. Да и сама Дума могла быть распущена досрочно по решению императора.

Обновился и статус Государственного Совета — он стал верхней палатой, в которую должны были поступать принятые Думой законопроекты и уже затем представляться императору для окончательного утверждения.

Половина состава Государственного Совета формировалась из выборных лиц, половина — из назначенных императором, включая председателя и вице-председателя.

Дальнейшая хроника событий была такова. 23 апреля 1906 года Николай II утверждает свод основных законов. В нем перечислялись основные права и свободы граждан: неприкосновенность жилища и собственности, свобода слова, печати, собраний, создание союзов и объединений. При этом законодательная власть закреплялась за Государственной Думой и Государственным Советом.

Таким образом, механизм законотворчества был трехзвенным — царь, Государственный Совет и Государственная Дума. Причем законодатели не обладали правом контроля как за исполнением законов, так и за действиями правительства. Предусматривались и процедуры на случай временного перерыва в деятельности Думы и Государственного Совета. А именно: законопроекты обсуждались в Совете Министров, а после могли утверждаться указом императора. Однако такие указы должны были впоследствии пройти через утверждение Думы и Государственного Совета в течение двух месяцев с начала ближайшей законодательной сессии.

Добавлю, что порядок выборов в Государственную Думу определялся соответствующим положением от 18 сентября 1905 года. Выборы проводились по губерниям, областям и двум столицам — Санкт-Петербургу и Москве, а также по крупным городам, которые являлись губернскими, областными или промышленными центрами.

При этом воспользоваться как пассивным, так и активным избирательным правом могли далеко не все. Различные цензы исключали из числа избирателей многие категории населения не только по возрасту, но и по имущественному положению, признакам оседлости и иным критериям. Участие рабочих в выборах также не предусматривалось. Однако под влиянием революционных событий и революционных настроений в обществе царь Николай II вынужден был пойти и на эти уступки.

Одним из важнейших последствий Высочайшего манифеста об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 года стало образование множества общественных объединений, как легальных, так и нелегальных. Появились и новые партии, занявшие позиции в самых разных частях политического спектра. Однако самостоятельно участвовать в избирательных кампаниях партии не могли. Да, кандидат мог стать членом какой-нибудь из партий, но выступал на выборах как частное лицо, по сути, как независимый кандидат.

Тем не менее, партийное строительство шло быстро, и уже в самой первой Думе, которая начала свою работу 27 апреля 1906 года, только 105 депутатов из 478 числились беспартийными. Таким образом, выборы в парламент способствовали формированию в стране первой партийно-политической системы. Думаю, если анализировать программы тех лет, многие из нынешних политических партий найдут своих предшественников.

В прошлом году, который был в России объявлен Годом российской истории, мы отмечали и 150-летие со дня рождения российского государственного деятеля Петра Аркадьевича Столыпина. С его именем связана не только череда знаковых реформ, но и своя веха в истории отечественного парламентаризма. Выступая во второй Государственной Думе, Столыпин подробно обрисовал основные задачи, стоящие перед правительством. Смыслом реформ он считал формирование института правового государства и гражданского общества. Столыпин говорил так: преобразованное по воле монарха Отечество наше должно превратиться в государство правовое. И утверждал, что права будут независимо от толкований и воли отдельных лиц, только если будут определены в законе.

Столыпин также полагал, что законодательное представительство позволит должным образом проводить преобразования в разных сферах общественной и экономической жизни страны. И не раз подчеркивал, что обеим ветвям власти нужно найти тот язык, который был бы одинаково понятен.

Однако в начале прошлого века исполнительная и представительная ветви российской власти так и не смогли найти общего языка. От сотрудничества с правительством первые две Государственные Думы демонстративно отказались. И в результате Столыпин дважды принимал участие в роспуске Государственной Думы. Свою роль, возможно, сыграла и позиция царя Николая II, который Государственную Думу, по сути, просто терпел. После изменения государственного законодательства, а также привлечения серьезных административных, финансовых, идеологических, информационных ресурсов третья Государственная Дума стала, с одной стороны, более работоспособной, а с другой — более сговорчивой. Она, что называется, вписалась в тогдашнюю политическую систему, собрав общественных деятелей, готовых без конфронтации, конструктивно обсуждать насущные проблемы страны.

Завершая, хотел бы сделать несколько выводов.

Вывод первый. История четырех созывов дореволюционной Государственной Думы насчитывает всего 11 лет. За столь короткий срок было сложно наработать опыт качественной законодательной деятельности. Не хватало не только профессионализма, но и умения согласовывать разные интересы, не говоря уж о парламентской культуре. Сама наша история свидетельствует о том, что эти качества для парламента крайне важны.

Второе. Несмотря на все недовольство первыми отечественными Думами, однажды учредив этот орган власти, избавиться от него царь уже объективно не мог. С созданием этого института российское общество вступило в новую историческую эпоху. Кстати сказать, депутаты четвертой Государственной Думы сыграли очень активную роль в падении самодержавия.

Третье. В истории и практике дореволюционного парламента можно встретить немало параллелей между событиями середины 1990-х годов прошлого века, когда российская независимая законодательная власть переживала свое второе рождение. Это и трудности становления, и конфликт нового со старым, и кардинальное изменение баланса сил, ведущее к новому самоопределению в системе государственных органов. В частности, исполнительная и представительная власти новой России довольно долго не могли найти общего языка.

Четвертый вывод. Известно, что Конституция 1993 года принималась в условиях фундаментальных общественных трансформаций и даже серьезного внутриклассного конфликта. Тем не менее, именно она смогла выступить платформой для достижения общественного согласия по вопросам дальнейшего развития страны. Да, это согласие возвращалось в наше общество постепенно, шаг за шагом, но уже неуклонно и необратимо. Прежде всего, потому, что против ключевых положений Конституции и ясной поддержки в декабре 1993 года всенародным голосованием не могли открыто возражать ни правые, ни левые. Именно в Основном законе были утверждены базовые, объединяющие всех принципы и юридические инструменты для развития страны.

Коротко говоря, конституционная модель нашего современного парламента построена на следующих "трех китах". Парламент является не только законодательным, но и представительным органом власти, он отражает федеративную природу государства. И одна из его палат — это Совет Федерации. И также он отражает принципы многопартийности, представляя разные интересы нашего гражданского общества.

Наконец, пятый вывод, который хотел бы сегодня сделать. Конституция 1993 года впервые гарантировала политическое многообразие как одно из условий демократического развития. Однако исторический опыт прошлого века показал, что многопартийность может стать и "палкой о двух концах", если у парламентариев не хватает политической культуры, профессионализма и понимания своей ответственности перед государством и перед обществом. И до революции 1917 года, и даже в начале 90-х годов прошлого века этих качеств, безусловно, не хватало. Отсутствие полноценного парламентского опыта и трудности роста приводили порой и к параличу законодательной работы. Надеюсь, что исторический опыт и собственная память нынешнего поколения станут гарантией нормального течения политического процесса в условиях облегченной регистрации партии.

Уважаемые друзья, мы говорили об истории российского парламентаризма. Конечно же, есть немало других вопросов, достойных обсуждения, в частности, о будущем представительной демократии, и не только у нас, но и во всем мире. Для примера возьму лишь одну тему — это интернет-демократия.

Скажем, сейчас с использованием коммуникационных каналов собираются многие тысячи подписей в поддержку тех или иных общественных инициатив. Это особенно важно иметь в виду именно парламенту, готовясь к внедрению новых законотворческих технологий. Наверное, не очень правильно, если до органов власти проще достучаться через твиттер, чем обычным путем. Выходит, что органы власти оперативнее реагируют на такие сигналы, чем на традиционные пути решения вопросов.

Но сразу скажу: я склонен видеть в информационных и социальных сетях не угрозу, а новые возможности, в том числе для законодателей. Ведь они объективно расширяют базу для общественной экспертизы законопроектов и форматы он-лайн информирования граждан о жизни парламента и открывают многие другие перспективы, которые мы называем электронным парламентом.

И еще об одном хочу вам сказать. В этом году Российское историческое общество объявило о проведении среди молодых ученых и специалистов первого Всероссийского конкурса работ по истории парламентаризма и законотворчества, парламентской и правовой культуре. На днях сбор этих работ завершился, их поступило примерно полторы сотни из самых разных регионов нашей страны, и для их оценки на этой неделе будет создана конкурсная комиссия, сформирована группа экспертов. Итоги экспертизы подведем к 25 апреля, а награждение лауреатов приурочим к Дню российского парламентаризма.

В заключение я хотел бы добавить, что дальнейшее развитие парламентской демократии — это не только вопрос политической организации государства. Это еще и особая система ценностей и принципов работы. И лишь при глубоком понимании их значимости и целенаправленном претворении в жизнь парламент займет свое достойное место среди ветвей власти. Я надеюсь, что все присутствующие в этом зале это хорошо понимают и сделают все, чтобы авторитет и значение этой ветви власти в России росло.