Самоуправление — это мы сами, и никто другой

Без малого десять лет страна живет по новым принципам организации местного самоуправления, закрепленным в 131-м Федеральном законе. Позади годы напряженной работы, многое изменилось, но основная проблема местной власти — финансовая — по-прежнему злободневна. У российских мэров накопилось немало вопросов к федеральной власти. Главный из них — можно ли считать, что муниципальная реформа завершена, и в каком направлении будет теперь двигаться развитие власти, самой близкой к населению?

 

— На нашем С овете мы будем обсуждать инициативы в сфере местного самоуправления, анализировать правоприменительную практику, разрабатывать предложения, направленные на укрепление муниципальной власти, — отметил Председатель Государственной Думы Сергей Нарышкин, открывая заседание. — В целом законодательная база местного самоуправления сформирована. Его деятельность регулируют порядка 400 законодательных актов. На муниципальную власть возложены ответственные хозяйственные функции, но проблема заключается в недостатке финансового обеспечения исполнения полномочий. Денег всегда не хватает — это свойство рыночной экономики, хотя, конечно, этот тезис не успокаивает. Поэтому будем вместе разрабатывать предложения о повышении финансовой самостоятельности местного самоуправления.

 

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию обозначены главные направления этой работы: передача на местный уровень основной массы налогов от малого бизнеса, пополнение местных бюджетов за счет отмены ряда федеральных льгот по налогам и более эффективное использование налога на недвижимость.

 

— Президент Владимир Путин в статье «Демократия и качество государства» прямо указал: муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными, иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем, — напомнил председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Кидяев. — Надо преодолеть зависимость от подачек сверху, которая подавляет самостоятельность и ответственность, порождает иждивенчество, по сути, — лишает смысла само существование муниципального уровня власти.

 

Оптимальное распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы должно основываться на принципе: за местными бюджетами закрепляются те налоги, на развитие и повышение базы которых органы местного самоуправления могут влиять. Об этом говорится с первых шагов реформы. И вот, наконец, в подтверждение того, что вода камень точит, в бюджетной обеспеченности муниципалитетов наметились изменения. Они получили налог в виде стоимости патента, дополнительные отчисления от сельхозналога, штрафы за нарушение местных правовых актов, акцизы от ГСМ, дополнительные объекты обложения местным и земельным налогом, отчисления от аренды и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. До 2016 года это даст 67 миллиардов рублей.

 

Вторым этапом планируется отмена федеральных льгот по местным налогам, передача давно обещанной «упрощенки» и транспортного налога с физических лиц. В результате консолидированная муниципальная казна пополнится еще примерно на 190 миллиардов рублей.

 

В перспективе надо стремиться к тому, чтобы в местные бюджеты поступали налоги, уплачиваемые предприятиями, и в первую очередь предприятиями малого и среднего бизнеса. Это даст органам местного самоуправления стимул развивать экономику на своей территории.

 

Есть и еще один путь поправить положение дел в муниципальной казне, обратил внимание председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, президент Общероссийского конгресса муниципальных образований Степан Киричук:

 

— Мы, два профильных комитета Федерального Собрания и две общероссийские организации — Всероссийский совет местного самоуправления и Конгресс муниципальных образований, — вынуждены остро ставить вопрос о разгосударствлении местных бюджетов. Сегодня 40-50 процентов в них — государственные дотации, деньги, привязанные к каким-либо программам, к определенным направлениям деятельности. Никто из мэров от них не отказывается, но этим самым федеральная власть берет на себя не свойственные ей функции решения вопросов местного значения. Оно бы и ничего, какая разница, кто водопровод построил, вода же бежит. Но люди видят, что это заслуга областной, а не местной власти, и доверие к ней падает.

 

Мы должны пропагандировать уже нашедший применение в Тульской, Тюменской и некоторых других областях так называемый БОР — бюджет, ориентированный на результат. Благодаря ему житель каждого подъезда, каждого дома и двора знает, когда и какие работы в них будут делаться, и какие деньги направлены, откуда они поступили по доходным источникам, и как будут определяться по расходным…

 

Плотно увязана с экономикой муниципалитетов набирающая по всей стране обороты оптимизация территориальных основ местного самоуправления. Почему-то считается, что чем меньше в регионе муниципалитетов, тем меньше у них финансовых проблем. Возможно, так проще управлять. Но практика показывает, что затрат меньше не становится. Ну, упразднили сельский совет, сократили пять человек. Лучше от этого жизнь людей не становится, чаще это ведет совершенно к другому результату. Там, где убирают флаг с сельсовета, закрываются школа, почта, фельдшерский пункт, начинают выезжать люди. 44 субъекта Российской Федерации имеют приграничные территории. Их нельзя обезлюживать, исходя из сиюминутной экономии и упрощения управления.

 

— За последние пять лет доходы местных бюджетов удвоились, а налоговые и неналоговые доходы увеличились в 1,8 раза. Поступления от основных налоговых источников — подоходного и земельных налогов, — выросли соответственно, в 2-2,7 раза, — напомнила заместитель министра регионального развития РФ Светлана Иванова. — При этом зависимость муниципалитетов от финансовой помощи извне не сократилась. Более чем в половине она составляет свыше 70 процентов местных бюджетов.

 

Рассказав о шагах, принимаемых правительством для улучшения ситуации, заместитель министра подчеркнула, что приведение доходов муниципалитета в соответствие с расходами идеальная, то есть практически недостижимая цель. В развитых странах муниципальные образования, как правило, реализуют расходные полномочия, превышающие их возможности. Проще говоря, получают из государственного кошелька достаточно для выполнения возложенных на них задач. Чего, к сожалению, нельзя сказать о нашем неокрепшем местном самоуправлении.

 

— Расходы по обязательствам муниципалитетов сегодня в целом по стране определяются в 5 триллионов рублей в год, а консолидированные бюджеты местных органов власти — 3 триллиона, — напомнил депутат Госдумы, председатель Всероссийского совета местного самоуправления Вячеслав Тимченко. — Это значит, на 2 триллиона рублей наши граждане недополучают муниципальных услуг, которые должны сделать их жизнь достойной и комфортной.

 

167 миллиардов рублей, перераспределенных на муниципальный уровень, — большая радость для муниципалитетов. Но, это деньги с регионального уровня, из одного кармана их просто переложили в другой. У регионов никаких дополнительных финансовых поступлений нет.

 

Вопросы местного значения, кроме 131-го, затрагивают еще более 500 федеральных законов, в том числе отраслевых, и большинство из них устанавливают дополнительные полномочия и соответственно финансовую нагрузку на местное самоуправление, чьи собственные функции и без того не осуществляются в полном объеме.

 

Что можно сделать для решения проблемы достаточного обеспечения муниципальных образований? Давно предлагается, и для федерального бюджета это небольшая потеря, передать им 2 процента ставки налога на прибыль организаций. Это даст порядка 300 миллиардов рублей в год. И еще столько же — закрепление за местными бюджетами налогов, взимаемых по упрощенной схеме. Право устанавливать такое перераспределение своим законом есть у субъектов Федерации. Но только 10 из них воспользовались этим правом и передали эти налоги на муниципальный уровень, остальные 73 не торопятся. Если не хотят делать добровольно, нужно обязать законодательно. Это в основном налоги с малого и среднего бизнеса, развитие которого напрямую зависит от условий, создаваемых местной властью.

 

При этом логично было бы расширить полномочия муниципалитетов в регулировании налогообложения малого и среднего бизнеса. Там, где требуется поддержка, можно устанавливать меньшие налоги в расчете на будущие доходы, когда он нарастит мускулы и окрепнет.

 

Необходимо ускорить формирование налога на недвижимость на базе двух местных налогов — земельного налога и на имущество физических лиц. Пока дальше разговоров дело не идет. В новом едином налоге нужно предусмотреть проблему недостроя. Зачастую предприимчивые домовладельцы уходят от налогообложения, объявляя объекты якобы незавершенными. Хотя там давно уже живут люди, а не хватает дверной ручки или еще какой-нибудь незначительной детали.

 

О ликвидации федеральных льгот по налогам, прежде всего по земельному, речь ведется давно и на всех площадках. Да, она даст дополнительный доход в муниципальную казну. Но это палка о двух концах. Потери, которые понесут, например, РЖД, они тут же компенсируют, заложив в тариф на перевозку пассажиров, пострадает в конечном счете население.

 

С земельным налогом связана еще одна больная проблема — кадастровый учет. Для того, чтобы его завершить, требуется порядка 3,5 триллиона рублей. Ясно, таких денег местному самоуправлению не найти. Поэтому необходимо разработать новый упрощенный порядок постановки земельных участков на кадастровый учет.

 

— У нас сегодня в судах более 100 дел по пересмотру кадастровой стоимости земли, — признался мэр Ростова-на-Дону, президент Союза российских городов Михаил Чернышев. — Налог на землю защищен Кодексом. А аренда на землю регулируется гражданским законодательством, и все споры решаются через суд. Потратив массу времени, доказывая свое право забрать участки у тех, кто не платит за аренду или нерационально используют землю, мы процесс проигрываем. В законодательстве есть запись, что кадастровая стоимость земли не должна отличаться от ее коммерческой стоимости в данный момент. А она постоянно меняется и, как правило, отличается от той, что закладывалась на момент принятия бюджета. Город теряет деньги, на которые рассчитывал.

 

Еще одно недавнее изменение законодательства бьет наотмашь по программе переселения из аварийного жилья. Она должна быть завершена до 2015 года. Мы смотрим на свои возможности, средства, которые выделяет федеральный центр — их недостаточно, надо привлечь внебюджетные ресурсы. Находится предприниматель: «Давай с тобой, мэр, поменяемся, я тебе за каждый квадратный метр аварийного жилья дам метр того, что построил!» Мне его мотивация понятна, он хочет потом на этом месте выстроить что-то новое. Но законодательство изменилось: раньше была и мена, теперь возможна только купля-продажа. Пока суд да дело, год потерян, застройщика след простыл.

 

— Главная цель 131-го закона — разграничение предметов ведения, полномочий, расходных обязательств и финансирования этих обязательств, — напомнил президент Ассоциации «Города Урала», мэр Екатеринбурга Евгений Порунов. — Но под непомерно возросшим за девять лет количеством полномочий ствол закона начинает гнуться и может обломиться. Нужно остановиться и все проанализировать. Определиться, кто мы? По большому счету движения вперед нет. Поэтому от слов нужно переходить к делу. И двигаться только вперед.

 

— Свою судьбоносную роль 131-й закон сыграл, — констатировал мэр Новосибирска, президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Владимир Городецкий. — Мы уже забыли то время, когда денег местному самоуправлению не хватало на текущее содержание, на зарплату бюджетникам и многое другое. Сегодня при том большом количестве замечаний, предложений, которые вносятся, в том числе и по нашей инициативе, он оказался разлохмаченный, раздерганный и уже не решает концептуальных задач, как раньше. Необходима разработка Концепции развития местного самоуправления в России.

 

Этот документ сориентирует на дальнейшее поэтапное движение. За неделю до этой дискуссии в Госдуме прошло заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, где было решено провести общероссийский муниципальный съезд. Ожидается, что он пройдет в начале октября и, подведя итоги десятилетию реформы, даст ей второе дыхание и надежду на становление эффективного местного самоуправления как основы развития государства.

 

 Юлия ЗАХВАТОВА
 Фото: Фото Анвара ГАЛЕЕВА

 

Вячеслав Тимченко

 

Идет заседание

 

Степан Киричук