Особенности российского самоуправления

Хартия о средствах и полномочиях

«Мы встречаемся в преддверии 20-летия Российского парламента, принятия Конституции страны, заложившей основы современной модели организации местного самоуправления, — напомнила, открывая собрание, Валентина Матвиенко. — За этот небольшой по историческим меркам отрезок времени в стране сформированы правовые, финансовые и организационные основы деятельности местных органов власти. Хотя говорить о том, что история отечественного местного самоуправления ограничивается 20 годами, было бы неверно. Надо вспомнить и Новгородское вече, и земскую реформу, которой в будущем году исполняется 150 лет. Становление же российского законодательства о местном самоуправлении началось с Жалованной грамоты городам 1785 года Екатерины Второй».

Ратификация Европейской хартии была одним из ключевых условий вступления нашей страны в Совет Европы. За ней последовала многолетняя кропотливая работа по адаптации международных правовых норм к условиям нашего многонационального федеративного государства. Почти сразу же стало понятно, что простых изменений в действующее в то время законодательство недостаточно. По поручению Президента Владимира Путина была проведена инвентаризация полномочий всех трех уровней публичной власти и подготовлен базовый 131-й Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», давший старт широкомасштабной муниципальной реформе.

Безусловно, все преобразования твердо ориентируется на демократические ценности, определенные Европейской хартией — принцип муниципальной автономии — и двухуровневую систему местной власти. Но при этом российская модель приобрела уникальные черты, важнейшая из которых — целостная система государственной поддержки местного самоуправления. А муниципалитеты все активнее включаются в дела государственные. Например, депутатам местного уровня дано право участия в отборе кандидатов на выборах руководителей регионов.

Разумеется, у российского местного самоуправления есть немало проблем. В первую очередь это определение границ его компетенции. Одно из основополагающих положений Европейской хартии — четкое разграничение ответственности между уровнями власти. Но за десятилетие реформы решить эту задачу не получилось.

Заложенный в базовом 131-м законе перечень вопросов местного значения постоянно корректировался и вырос более чем на треть. А финансовая обеспеченность муниципалитетов осталась на прежнем уровне. Бюджетная политика в отношении муниципалитетов носит выравнивающий, а не стимулирующий характер. Поступления от местных налогов составляют всего несколько процентов их доходов, все остальное формируется за счет помощи из региональных бюджетов. Денег хватает в лучшем случае на текущие расходы, о бюджете развития мэры пока могут только мечтать.

Нельзя сказать, что муниципалитеты оставлены один на один со своими проблемами. Принят ряд изменений в Налоговый кодекс. Так, например, уже с начала этого года 100 процентов доходов от патентной системы налогообложения зачисляется в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Члены Совета Федерации инициировали поправки по отмене льгот по региональным и местным налогам. Делаются и другие шаги, и есть надежда, что в обозримом будущем местная власть станет более обеспеченной. Главным ориентиром финансовой политики здесь должны стать принципы Европейской хартии о соразмерности средств полномочиям.

Жизнь не любит застывших форм

Честно говоря, о том, что у нас пока не все получается, не стоит забывать, а также что страны с уже сложившимися демократическими институтами также находятся в постоянном поиске и идут на преобразования. Вступившая в силу в 1988 году Европейская хартия стала правовым инструментом, заложившим демократические принципы местного самоуправления в странах — членах Совета Европы. Это документ, формирующий общий вектор развития местной демократии. И он отнюдь не догма, его положения совершенствуются по мере накопления опыта реального построения самого близкого к гражданам уровня власти, учитывая рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Свой равнозначный вклад в развитие вносят все страны — члены Совета Европы.

Россия присоединилась к Хартии одновременно со столь признанными западными демократиями, как Великобритания, Ирландия, Финляндия, Швейцария. С тех пор ее делегация участвует в развитии демократических принципов местного самоуправления. Российские представители работают в комитетах конгресса, выступают докладчиками перед его органами, работают в наблюдательных миссиях, на местных и региональных выборах. Многие из них были приглашены сегодня в Совет Федерации. Председатель Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Хервиг ван Стаа отметил в зале знакомые ему лица сенаторов, руководителей регионов и муниципалитетов — действующих и бывших.

«Вступление в силу Хартии стало первым шагом к созданию единого правового пространства местной демократии на нашем континенте, — подчеркнул Хервиг ван Стаа. — Местная демократия получила необходимые правовые основы, некий набор принципов, которые определяют построение муниципальных органов власти, а граждане — узаконенное право участвовать в самоуправлении. И теперь местные органы власти имеют четкие права, полномочия и возможность отстаивать их в суде».

В чем суть основных положений Европейской хартии? Зафиксированный ею принцип субсидиарности (самостоятельности и независимости властных уровней) закладывает правовые основы децентрализации власти в Европе и позволяет задействовать потенциал местного самоуправления. В результате муниципальное образование обретает все большее значение в политической, экономической и социальной жизни. Полномочия, а с ними и финансовые средства, передаются с национального уровня на уровень, наиболее близкий к людям. Сегодня местные власти уже не являются просто провайдерами государственных услуг. Они стали полноправными политическими партнерами правительства, предлагая свои знания и опыт работы на местном уровне при разработке государственной политики.

В глазах Европы

Конгресс, чья основная задача — обеспечить выполнение положений Хартии в странах — участницах Совета Европы, был локомотивом создания единого пространства децентрализованного местного и регионального самоуправления. Существует мнение, что, готовя 131-й закон, законодатели если не все, то очень многое «списали» с Европы, не принимая во внимание российских особенностей. Да, базовый закон в том виде, в каком он был принят 10 лет назад, был в целом одобрен Конгрессом региональных и местных властей Совета Европы. И именно учитывающие наши отечественные особенности последующие его корректировки не раз были предметом критики европейцев.

Конгресс пристально следит за развитием местной и региональной демократии в России и дважды принимал пакеты рекомендаций: один — в 2004 году, другой — в 2010 году, которые, по словам его председателя, должны дружески вернуть процесс в надлежащее русло. Весной следующего года к нам будет направлена третья по счету миссия.

В целом же в глазах Европы мы добились определенных успехов в децентрализации власти, разделении полномочий между различными уровнями управления и передаче полномочий, обязательств, обязанностей по государственным услугам на тот уровень, где качество этих услуг лучше всего обеспечивается. Это совершенно очевидное достижение, учитывая длительную традицию централизма в России. Были, конечно, и достижения, и провалы на этом пути, существенные шаги вперед и отклонения по мере того, как страна адаптировалась к новым демократическим реалиям.

Например, конгресс критически высказался, когда выборы губернаторов были замещены назначениями и когда мэры городов утратили право оспаривать свою отставку в суде. Одна из последних рекомендаций конгресса — о важности повышения участия граждан в местном самоуправлении. И она дана не одной только России. Многие из проблем сегодня проистекают из-за утраты общественного доверия к институтам государственной власти и, тем самым, к утрате их легитимности.

В результате — растущий разрыв между гражданами и демократическими институтами, так называемое демократическое разобщение. Кризис демократии усугубился экономическим кризисом. Конгресс принял в 2009 году дополнительный Протокол к Европейской хартии местного самоуправления, посвященный праву участия в делах местных органов власти и рекомендует Российской Федерации подписать и ратифицировать его.

Анатолий Салтыков, вице-президент Конгресса местных и региональных властей Совета Европы с 1998 по 2008 годы, а ныне его почетный член, заметил, что ратификация Европейской хартии позволила не только поднять Российский флаг у Дворца Европы, но и осуществить реформы, которые были уже предопределены Конституцией Российской Федерации. Председатель Палаты местных властей господин Хофман сказал тогда о статьях 130-133-й Конституции РФ, посвященных местному самоуправлению: «Мы испытываем зависть. Подобного не знает конституция ни одной западной страны».

Но на практике местное самоуправление натолкнулось на серьезное сопротивление части региональных руководителей. В тот период не были урегулированы принципы организации государственной власти на региональном уровне. И некоторые главы субъектов заявляли о том, что федеральное законодательство в их регионе применяется в части, не противоречащей региональному законодательству, вторгались в сферу деятельности местного самоуправления, а то и вовсе формировали местную власть сообразно собственным понятиям.

Характерный пример. В феврале 1996 года Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления, а через два месяца, в апреле, в Удмуртской Республике был принят региональный закон о системе органов государственной власти, которым были ликвидированы всенародно избранные органы местного самоуправления, муниципальная собственность и бюджетные средства были провозглашены государственными.

И все же в большинстве субъектов к организации местной власти отнеслись с воодушевлением. «Особенностью становления местного самоуправления в Татарстане была опора на поселенческую модель, — поделился опытом председатель Комитета по актуальным вопросам КМРВ, председатель Государственного совета Республики Татарстан Фарид Мухаметшин. — Считаю, мы сделали правильно, максимально приблизив публичную власть к населению. За основу взяли территории бывших сельских и поселковых советов. Не стали их перекраивать, учитывая многолетние традиции, установившиеся связи, этнические особенности. Получилось 914 муниципалитетов. Работать в них было некому. В председателях сельских советов были то провинившийся председатель колхоза, то парторг… В четырех вузах нашей республики начали обучать кадры. В рамках проекта ТАСИС Европейского Союза по развитию местной демократии и самоуправления отрабатывали механизмы участия граждан и их объединений в подготовке и принятии решений по вопросам местной жизни. В ходе муниципальной реформы приняли 50 региональных законов. Среди них — о взаимодействии органов государственной власти с Советом муниципальных образований Республики Татарстан. Так подняли авторитет этой общественной организации, повысили эффективность ее взаимодействия с органами государственной власти, получили возможность поддерживать инициативу муниципалитетов».

«Без участия самих граждан местное самоуправление теряет смысл, — вернул дискуссию к вопросам повышения гражданской активности губернатор Кировской области Никита Белых. — Проблема в том, что в головах большинства наших сограждан гражданское общество и благополучие, комфорт между собой не связаны. Старая история по поводу демократии и колбасы за 2 рубля 20 копеек. У нас гражданская активность возникает тогда, когда задеваются конкретные интересы граждан. Поэтому мы в основном гражданскую активность видим в форме негативных выступлений. В ситуации, связанной с вырубкой каких-либо садов, с какими-то застройками, с повышением налога. Наша задача — сделать так, чтобы проявление гражданской активности носило и созидательный характер».

Начиная с 2010 года в Кировской области реализуется Проект поддержки местных инициатив, Он позволяет объединить ресурсы областного и муниципальных бюджетов, средства граждан и организаций для решения социально важных проблем. В муниципалитете проводится сход граждан, на котором они определяют наиболее актуальную проблему, решают, чем сами могут помочь — деньгами, работой, материалами. Далее оформляется заявка, отправляется на уровень правительства области, где проводится конкурс по объективным и, что самое главное, прозрачным критериям и отбираются наиболее достойные софинансирования проекты.

О результатах говорит такой пример: в одном из поселений граждане, после того как отремонтировали за свой счет местную дорогу, поставили шлагбаум. То, что до этого ее разбивали тяжеловозы, их не интересовало. После того, как они вложились сами в ее ремонт, хорошее чувство собственника проснулось и стало играть в полный рост.

С 2010 года прошло более 1 600 сходов граждан, в которых приняли участие более 300 тысяч человек. За три года количество проектов, реализуемых на территории области, достигло тысячи.

Вместе, но своею колеей

Опыт взаимодействия власти и активного населения, а, следовательно, и преодоления пресловутого демократического разрыва, в городах и весях российских накоплен немалый. Здесь, возможно, в чем-то можно и европейским коллегам поучиться. В эти дни часто вспоминается еще одна знаковая дата — десятилетие принятия 131-го закона. Срок немалый. Россия в развитии местного самоуправления давно уже не робкая ученица.

Пионером реализации нового базового закона был город Новосибирск, о чем рассказал его мэр с 2000 года, президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Владимир Городецкий: «Закон о местном самоуправлении сыграл судьбоносную положительную роль: произошло сближение населения с властью. Создана стабильная система местной власти. Появились территориальные органы общественного самоуправления, такая форма, как публичные слушания, другие формы участия населения в решении вопросов местной жизни.

Особенностью 131-го закона было то, что он не был застывшей формой, со времени принятия в него 84 раза вносили изменения, еще больше поправок было внесено в смежное законодательство — по земельным, имущественным, финансовым вопросам и так далее. Сегодня у практиков местного самоуправления вызрело убеждение, что закон отработал свое. Некоторые существенные проблемы уже не могут быть решены его дальнейшей корректировкой. Настало время выработать концепцию развития местного самоуправления и после этого решать, что должно стать нормативно-правовой базой развития этой стратегии. Нужно провести широкое экспертное и общественное обсуждение, чтобы сойти с замкнутого круга, по которому мы ходим несколько последних лет, обсуждая и детализируя, но не решая наши проблемы».

Концепция развития местного самоуправления, на взгляд мэра, должна базироваться на следующих трех принципах. Первый — пересмотр подхода к распределению полномочий. Второй — обеспечение муниципальных образований необходимыми бюджетными ресурсами для развития. Возможные источники общеизвестны, они были много раз проанализированы и с Минфином, и с Министерством регионального развития. И третий — формирование системы стимулирования развития муниципальных образований.

— В России заложены необходимые конституционно-правовые основы местного самоуправления в его традиционной демократической европейской форме, — констатировал председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Кидяев. — Основные цели реформы если не в полной, то в значительной степени реализованы.

В ноябре должен состояться Первый Всероссийский съезд муниципальных образований. Профильный комитет ГД подготовил к нему обширный документ. Сделан анализ сложившегося положения и обозначены проблемы по всем направлениям — от территориальной организации, финансов и полномочий до кадров и развития гражданских инициатив на местном уровне. Фактически проведенное ведущими специалистами исследование подтвердило, что местное самоуправление в нашей стране в целом развивается правильно. Корректировки законодательства должны носить взвешенный характер, а революции муниципальному сообществу не нужны. Ведь за 10 лет пройден огромный путь, и сворачивать с него — значит перечеркнуть сделанное, обречь страну, ее города и села на новые перестройки.

Проблемы есть, и мы их знаем. Это дефицит средств, отсутствие хотя бы минимальных бюджетов развития, нехватка подготовленных кадров — все это дискредитирует местную власть. А перед ней стоит прямо противоположная задача: завоевать доверие жителей, активно опираться в своей работе на гражданское общество. Выявляя проблемные узлы, мы предложили пути их решения. Однако начинать надо с формирования государственной стратегии развития местного самоуправления на среднесрочную перспективу.

Сегодня укрепление муниципалитетов является одним из ключевых условий роста уровня жизни граждан России. Сильная и ответственная местная власть, ориентированная на решение проблем людей и диалог с ними, — залог устойчивого развития нашей страны в целом. Для России как члена Совета Европы принципиальное значение имеет формирование местного самоуправления в его международно-правовом значении — как самостоятельного и самодостаточного элемента публичной власти. Как тут не процитировать нашего выдающегося соотечественника, Александра Исаевича Солженицына, который, говоря о местном самоуправлении, очень точно подметил, что «демократия может расти, как все растущее, только снизу вверх».