Оглянуться, чтобы не останавливаться

О том, больше или меньше стало в результате в стране местной демократии и каким курсом предстоит двигаться дальше, наш разговор с депутатом Государственной Думы, председателем Всероссийского Совета местного самоуправления Вячеславом Тимченко.

РФС: Вячеслав Степанович, политики и вы, помнится, тоже часто называют российское местное самоуправление молодым и неокрепшим. Но вот про­шло 10 лет с принятия 131-го феде­рального закона. Насколько институт местной власти окреп за это время?

Вячеслав Тимченко: Пройден боль­шой путь. Но сделано, конечно, не все. Да это и невозможно — местное самоуправление, как и все живое, на­ходится в постоянном движении. И как только развитие прекращается, гибнет. Мы это видели на примере це­лой политической системы и множе­ства других не столь глобальных при­меров. Главное, чего удалось достичь за десятилетие — население России не просто узнало на себе, но и поверило в местное самоуправление. Возросла гражданская активность, повысился интерес к выборам. Даже политиче­ские партии в последнее время стали обращать внимание на выборы в му­ниципальные органы власти — фор­мировать программы, подбирать кан­дидатов, причем не только в крупных городах, но и на селе.

Сегодня у органов местного само­управления есть все законодательные условия для осуществления в полном объеме своих полномочий. Но все еще не хватает других важных условий.

РФС: Вы имеет в виду кадры и финан­сы?

Вячеслав Тимченко: Проблем много. Одни более, другие менее масштаб­ные, но также существенные. Напри­мер, взаимоотношения с контрольно-надзорными органами.

РФС: После того, как им запретили «кошмарить» бизнес, они переключи­лись на органы местного самоуправ­ления. В результате — шквал прове­рок, штрафов и предписаний, часто необоснованных, и бесконечные су­дебные разбирательства, в которых муниципалитеты вынуждены отстаи­вать свою правоту?

Вячеслав Тимченко: Есть реальная перспектива в ближайшее время ре­шить эту проблему. Группа депутатов подготовила и внесла в Государствен­ную Думу законопроект об упорядоче­нии деятельности надзорных органов в отношении органов местного само­управления. Одновременно аналогич­ный проект внесен и правительством. Каждый, если сравнивать, имеет пози­тивную сторону. Правительственный законопроект более емкий, но в нем не хватает некоторых существенных моментов, которые отражены депу­татами. Там много конкретики, что при исполнении закона будет не так уж хорошо, учитывая разнообразие местного самоуправления. Что я имею в виду? Вначале Минрегион, который был координатором при разработке законопроекта, внес такую новацию, как необходимость сопоставления степени наказания с тяжестью нару­шения и финансовыми возможностя­ми нарушителей.

РФС: Штрафы порой кратно превы­шают зарплату муниципального слу­жащего?

Вячеслав Тимченко: Зачастую доста­точно вынести осуждение, порицание, а если штрафовать, то направлять эти деньги на то, чтобы исправить положение. Но прокуратура настояла на исключении этих норм. У нее веский довод: перед законом все равны, не­зависимо от размеров и финансо­вого положения. Законопроект уже рассмотрен профильным Комитетом, предстоит обсуждение, сбор поправок и, думаю, успешно пройдя все необ­ходимые процедуры, в декабре будет принят.

РФС: Станет долгожданным подарком муниципалитетам к Новому году?

Вячеслав Тимченко: Отношения бу­дут упорядочены — система и периодичность проверок, закрытый перечень во­просов, по которым они будут осуществляться, и оснований, по кото­рым могут проводиться внеплановые проверки. Потому что сейчас только завершилась одна провер­ка, затевается новая, ино­гда по тем же вопросам. При этом координирующая роль прокуратуры должна быть закреплена не только в 131-м законе, но и в законе «О прокурату­ре». Пото­му что, если муниципалы руководствуются своим базовым законодательством, то прокурорские работники совершенно справедливо опираются на свое. Вскоре они будут иметь прямое поручение не только осуществлять мониторинг проверок, но и управлять этим процессом.

РФС: Местные сообщества способны многое сами контролировать. Но му­ниципальный контроль почему-то, ес­ли и развивается, то очень медленно и не везде?

Вячеслав Тимченко: Думаю, кон­трольные функции муниципалитетов будут со временем расширяться. В 131-м законе заложены все возможно­сти осуществлять местное самоуправ­ление на всей территории страны, в том числе и создавать собственные контрольные органы.

РФС: При условии, что мэр захочет и губернатор разрешит?

Вячеслав Тимченко: Конечно, если мэр не захочет, он найдет способы воспрепятствовать или создаст «кар­манные» органы. Мы говорим не о частных случаях, а о том, что зако­нодательная база для полноценных муниципальных контрольно-счетных органов есть. Речь идет о передаче контролирующих функций с регио­нального на местный уровень. Три го­да назад был принят закон, разрешаю­щий муниципалитетам создавать комиссии, осуществляющие контроль, в том числе и в сфере благоустрой­ства. Если в нор­мативных актах муниципалитета предусмотрено, что за замусо­ривание част­ного сектора налагаются ад­министратив­ные штрафы, то соответствующая комиссия при­нимает решение и штрафует. До про­шлого года штрафы, взимаемые такими комиссиями, за­числялись в реги­ональный бюджет. Муниципалитеты этих денег не видели и, следовательно, были мало заинтересованы создавать контрольные комиссии. Нам пришлось выдержать настоящий бой с Минфином, чтобы принять маленькую по­правку в Бюджетный ко­декс, позволяющую остав­лять эти штрафы в местной казне.

После принятия закона, регламентирующего деятель­ность государственных надзор­ных органов в муниципалитетах, роль местных контрольно-счетных палат существенно возрастет. Они станут создаваться повсеместно и дополнять работу государственных органов.

РФС: Самоконтроль в муниципалите­тах очень важен. Нынешний год, к со­жалению, ознаменован чередой гром­ких скандалов, приведших нескольких мэров на скамью подсудимых…

Вячеслав Тимченко: Природа этих скандалов разная. Обвинения, предъ­явленные мэру Махачкалы, не связаны с его служебной деятельностью. Но­вый глава Ярославля был задержан за взятку, хотя кое-кто и пытался пред­ставить это как преследование пред­ставителя оппозиции… В стаде не без паршивой овцы, но если учитывать, что в стране 23 тысячи муниципаль­ных образований, то процент недо­бросовестных глав низок. Конечно, хотелось бы, чтобы он равнялся нулю. Большинство людей на местном уров­не работают не за страх, а за совесть. Зарплаты муниципальных служащих, особенно на селе, маленькие, да еще постоянные штрафы, придирки, нерво­трепка. В отсутствие собственных до­ходов местное самоуправление очень уязвимо и со стороны губернских вла­стей. Не угодил глава муниципалитета в чем-то главе региона — тут же наты­кается на различные препоны, уреза­ние дотаций и субвенций, исключение из инвестиционных программ.

Проблема еще и в том, что в мест­ную власть часто приходят непрофес­сиональные, неквалифицированные люди, не только навыков, но и пред­ставления о том, чем им предстоит заниматься, не имеющие. Не единич­ны случаи, когда человек избрался, а через месяц, осмотревшись, слагает с себя полномочия. Поэтому настаи­ваю, очень важно ввести в старших классах уроки государственного и муниципального управления. Чтобы ребята понимали, что такое местное самоуправление, исполнительные и представительные органы, какие у них полномочия и к кому надо обращаться с той или иной проблемой, осознанно подходили к выборам.

РФС: Большим плюсом прошедших лет стало то, что оформилось межму­ниципальное сотрудничество, в том числе и то, что мы имеем такую структуру, как Всероссийский совет местно­го самоуправления (ВСМС). Помнится, было время, когда процесс объедине­ния шел стихийно. Мэры создавали различные ассоциации, где можно бы­ло в основном поплакаться на тяготы муниципальной жизни и хроническое безденежье. Многие такие союзы рас­пались. Но наиболее жизнеспособные развились и сегодня энергично отстаи­вают интересы муниципалитетов.

Вячеслав Тимченко: Роль обществен­ных организаций в развитии местного самоуправления трудно переоценить. Жизнь показала, какие союзы дей­ствительно нужны муниципальному движению. Сегодня у их руководства находятся авторитетные мэры. Все они, к слову, являются членами Все­российского совета местного само­управления. В чем разница между этими союзами и ВСМС? Ассоциации городов, например, Поволжья, Ура­ла, Сибири и Дальнего Востока — это объединения юридических лиц. Обще­российский конгресс муниципальных образований — ОКМО, действующий на основании 131-го закона, тоже объ­единяет юридических лиц. А ВСМС — общественная организация, которая консолидирует усилия конкретных людей.

РФС: И вы не собираете взносы. Все ассоциации за членство взимают с муниципалитетов деньги по душево­му принципу — определенную сумму за каждого жителя. Учитывая актив­ность отдельных мэров, состоящих сразу во многих союзах, это пусть и небольшое, но обременение на город­ские бюджеты.

Вячеслав Тимченко: Принципиаль­ная позиция ВСМС — не принуждать к членским взносам. Так, кстати, счи­тает и наш партнер — политическая партия «Единая Россия». У нас есть финансовая подпитка от бизнеса ма­лого и среднего, который видит в нас организацию, реально заинтересован­ную в его развитии. Есть поддержка некоторых муниципалитетов, но не напрямую из бюджетов, а из город­ских инвестиционных фондов. Мы не коммерческая структура и не продаем свой продукт, а лишь показываем, как можно развиваться. Организуем мо­ниторинг и обучение, и это главное, что сегодня наша организация предлагает бизнесу, органам местного са­моуправления и просто гражданам. Большую помощь оказываем ТОСам — территориальному общественному самоуправлению, с которого, соб­ственно, и начинается местная демо­кратия. Не с чиновников — ничего не имею против, кто-то должен испол­нять административные функции. Но институт местного самоуправления гораздо сложнее — это исполнитель­ная и представительная ветви власти, бизнес, бюджетники, активные граж­дане — по сути, все местное сообще­ство.

РФС: ВСМС выросло из партийно­го проекта «Единой России» в круп­нейшую межмуниципальную ор­ганизацию, объединившую всех не равнодушных к развитию местного самоуправления граждан страны. И именно ВСМС поручили подготовку к проведению самого ожидаемого в муниципальном сообществе событию — Общероссийскому съезду муниципа­литетов России.

В 131-м законе заложены все возможно­сти осуществлять местное самоуправление на всей территории страны»

Вячеслав Тимченко: Мы иницииро­вали съезд, подготовку к нему вели четыре организации — ВСМС, Обще­российский конгресс муниципальных образований, Союз российских горо­дов и Ассоциация малых и средних городов России. Идея собраться для серьезного разговора о перспективах российского местного самоуправле­ния возникла в апреле, когда впервые отмечался учрежденный Указом Пре­зидента РФ День местного самоуправ­ления. Праздник проходил в Большом зале Государственной Думы. Это, за­мечу, единственный случай, когда зал использовался не для пленарных заседаний. Говорили о несомненных достижениях в развитии местного са­моуправления, лучшим мэрам страны были вручены награды. Тут и прозву­чал вопрос — в каком направлении двигаться дальше? Необходимы гло­бальные, системные решения. Поэтому договорились через полгода собраться на съезд и пригласить на него Прези­дента страны.

Чтобы подготовить почву, провели социологические опросы в муници­пальных образованиях. Получили бо­лее трех тысяч подробнейших анкет практически изо всех уголков страны. На протяжении всего лета в феде­ральных округах состоялись форумы по важнейшим направлениям муни­ципальной жизни. Прошлись по всем болевым точкам, выявляя проблемы, требующие разрешения на федераль­ном уровне. В редакционно-экспертную коллегию, кроме мэров и депу­татов, вошли представители профиль­ных федеральных министерств. Созда­ли 7 рабочих групп по всем ключевым направлениям. Итоги проделанной работы обобщили в сводный доклад и разослали в региональные отделения ВСМС для обсуждения.

Получился том в сто с лишним страниц, включающий все, что за по­следние 10 лет произошло в Россий­ской Федерации в области местного самоуправления.

РФС: А зачем этот исторический экс­курс?

Вячеслав Тимченко: Чтобы двигаться вперед, нужно понимать, с какой пло­щадки стартуем, знать, каковы корни. Несмотря на то, что Конституции и новому государству российскому все­го двадцать лет и до 1993 года местная власть была продолжением вертикали государственной власти, опыт про­шлых лет необходимо знать. Сегодня у руководства многих муниципаль­ных образований стоят люди, которые именно тогда получили навыки в ре­шении вопросов местного значения. Поэтому мы должны понимать, с чего мы стартовали и к чему пришли.

Семь разделов объемного докумен­та не просто фиксируют этапы разви­тия и дают развернутую картину му­ниципальной жизни страны, но и при­глашают к размышлению о возмож­ных вариантах дальнейшего развития, показывают их плюсы и минусы. Это аналитика с некоторыми предложени­ями. Мы не хотим подменять струк­туры, занимающиеся стратегическим планированием, а лишь подготовили материал, на базе которого стратегию можно разработать.

РФС: Когда мэры заговорили о необ­ходимости разработки концепции раз­вития местного самоуправления, они имели в виду нечто более конкретное, судьбоносное для российского местно­го самоуправления. Им важно понять, какую стратегию выберет государ­ство, знать то, что называют «полити­ческой волей» руководства.

Вячеслав Тимченко: Несмотря на то, что местное самоуправление по Кон­ституции самостоятельно, если мы говорим о государственном подходе к его развитию, то это прямая преро­гатива Президента РФ. Он может дать поручение разработать такую концеп­цию, как это было, когда по его по­ручению комиссия под руководством Дмитрия Козака занималась разграни­чением полномочий между уровнями власти. Выводы комиссии дали старт работе над 131-м законом и последо­вавшей затем широкомасштабной ре­форме местного самоуправления.

В новой стратегии должны быть отражены и политическая составля­ющая, и административная, и финан­совая, и выборные технологии, и ка­дровая политика — словом, все сферы муниципальной жизни.

Роль общественных организаций в развитии местного самоуправления трудно переоценить»

РФС: Какова тогда судьба базового за­кона?

Вячеслав Тимченко: Чем хорош наш 131-й закон? Создание полноценного института местного самоуправления было заявлено Конституцией страны и меморандумом при ратификации Европейской хартии. Эти цели полу­чили развитие в законе «Об общих принципах организации местно­го самоуправления», прояснившем, какую систему территориального устройства и какое нормативно-за­конодательное обеспечение следует создавать. Мы сформировали зако­нодательную базу местного само­управления, но столкнулись с тем, что не хватает инструментария для воплощения этих положений в жизнь. Ни слова вы не найдете в базовом за­коне о самостоятельности бюджетов, гарантиях инвестиционной привлека­тельности муниципальных образова­ний. Сегодня в России большинство ресурсов наверху, меньше — в реги­онах, и откровенно мало в основании финансовой пирамиды, на местном уровне. Такая конструкция, понятно, малоустойчива.

РФС: Вернется ли концепция к идее о муниципальных стандартах, хотя бы минимальных, гарантирующих набор услуг, на которые может рассчиты­вать любой житель наших городов и весей?

Вячеслав Тимченко: Мы в ВСМС по­дошли к этой идее с другой стороны. «Если гора не идет к Магомеду…», то есть, если государство не дает на местный уровень источников постоян­ного дохода в виде налогов, нужно по­мочь наполнить местную казну самостоятельно. Хотя есть немало налогов, администрирование которых эффек­тивно именно на местном уровне. Я не раз предлагал Минфину: проведем эксперимент, например, с взиманием налога на вмененный доход. Он услов­но составляет 2 миллиарда рублей. Да­вайте будем собирать его на местном уровне и отдавать вам эти фиксиро­ванные 2 миллиарда, а все, что будет собрано сверху — оставьте муници­палитету. Он соберет больше, так как знает, у кого какой доход, кто сколько зарабатывает и сколько прячет от на­логовиков. Или возьмем транспортный налог. Если глава поселения знает, что у него в пяти дворах есть машины, он заставит хозяев платить, где бы эти машины ни были зарегистрированы. Чем ближе от взимающего налог объ­ект, тем эффективнее этот налог со­бирается.

РФС: О неповоротливости налогово-бюджетной сферы говорится давно, но, похоже, дальше разговоров дело не идет?

Вячеслав Тимченко: Мы уже переш­ли на бюджетирование, нацеленное на конечный результат. Пора и в налого­вой политике придерживаться такого же принципа. Администрирование налогов передать туда, где оно будет эффективнее. Больше нужно доверять власти на местах. Пока не получается. Тогда нужно помочь муниципалитетам самим заработать, создать условия для прихода инвесторов. Дать общие принципы, стандарты, одинаковые для всех типов муниципалитетов, чтобы бизнес уверенно шел на территории. Допустим, есть к нему 15 требований, он их выполнит. А у него 20 требова­ний к муниципалитету. Если эти усло­вия совпадают, тогда не будут возни­кать ситуации, когда приходит пред­приниматель к главе муниципального образования и просит выделить землю под строительство предприятия, а тот ему в ответ: «Заплати туда-то и туда-то, да еще и меня не забудь». Будут четкие позиции, закрепленные норма­тивным актом.

Сейчас эти инвестиционные стандарты разрабатываются, причем сразу же с прицелом как на отечественных, так и зарубежных инвесторов. Интерес к нашей стране возрастает, иностранный бизнес предпочитает работать напрямую с российскими городами. Стандарты инвестиционной привлекательности во многих странах уже есть. Есть они и в некоторых наших регионах, успешно работающих с инвесторами. Мы адаптируем их к уровню муниципальных образований. Первым шагом будет использование стандартов инвестиционной привлекательности при оценке деятельности глав муниципальных районов и городских округов. Хотя, если мы хотим, чтобы у нас не пустели малые города, надо оживлять там экономику. И внедрение стандартов инвестиционной привлекательности будет этому способствовать. Окрепнет наше молодое местное самоуправление, будут у нас полнокровные муниципалитеты — будет сильна и Россия.