Чуть ранее, на финише прошлого года, Владимир Путин подписал Указ о создании профильного управления Президента РФ. Отделы с аналогичным функционалом предусмотрено образовать в ряде министерств, пионером среди которых выступило МЧС России… Борьбе с коррупцией был посвящен и Третий Евразийский антикоррупционный форум, где выступила глава Счетной палаты Татьяна Голикова.
Но это еще не все…
В ближайшее время будет сформировано подразделение, координирующее реализацию мероприятий по борьбе с коррупционными нарушениями в судейском корпусе и аппаратах судов. В уже упомянутом апрельском Указе глава государства рекомендовал Федеральному Собранию принять меры по обеспечению соблюдения сенаторами и депутатами запретов, ограничений и обязанностей, предусмотренных как законодательством, так и нормами этики. Речь идет даже о такой «мелочи», как получение подарков…
О чем это говорит?
| 1 |
 |
Прежде всего, это говорит о наличии политической воли продолжать ведущееся в рамках Национальной стратегии противодействия коррупции наступление на этот тяжелый порок государственного организма, который Владимир Путин назвал угрозой национальной безопасности. Причем эта воля подкрепляется последовательными масштабными шагами. В последние годы сделано немало. Ратифицирован целый ряд международных документов, в частности Конвенция ООН против коррупции (UNCAC), принят большой пакет нормативно-правовых актов, в том числе базовый Федеральный закон «О противодействии коррупции». После ужесточения антикоррупционных требований некоторые парламентарии были вынуждены оставить свои мандаты. Более 300 чиновников на этом основании уволены в связи с утратой доверия.
При всех новых глобальных вызовах борьба с коррупцией по-прежнему является одним из главных государственных приоритетов. Да и как иначе. Драматические события на Украине, которые обернулись нежданно-негаданно большими политическими издержками для России, одной из своих первопричин имеют коррупцию государственного аппарата и всех властных надстроек соседней страны. Мне кажется, выводы российская власть сделала.
| 2 |
|
Предпринятый новый набор мер свидетельствует не только об определенной неудовлетворенности главы государства результативностью борьбы с коррупцией, но и о стремлении институционализировать ее, а не просто сажать в тюрьму схваченных за руку чиновников. В этом плане предстоит решить проблему повышения уровня взаимодействия между федеральным Центром и регионами, органами госвласти и общественностью, коммерческими и некоммерческими структурами. Другая задача — совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах РФ.
Не одна Россия страдает от коррупции. Приобретая разнообразные формы и эволюционируя, она в конечном итоге выросла в глобальную угрозу мирового масштаба. Другое дело, что где-то она загнана в узкую щель андеграунда, а где-то пронизывает своими метастазами весь государственный организм. Общепризнанные стандарты борьбы вытекают из самого генезиса коррупции, часто порождаемой несовершенством законодательства, допускающего широкое административное усмотрение, недостаточным контролем за деятельностью чиновников со стороны общества, монополизацией экономики и расцветом взяточничества. Отсюда и рецепты лечения: открытость органов власти, прозрачность и понятность процедур принятия государственных решений, деперсонализация взаимодействия граждан и чиновников, действенные механизмы общественного контроля, независимость СМИ и судебной системы, неотвратимость наказания. Есть подвижки и у нас, хотя, надо признать, их темпы не успевают за общественным запросом.
Используя эти рычаги, впечатляющих результатов достигли правовые системы Дании, Финляндии, Швеции, Сингапура, Нидерландов, Израиля. Мы можем и должны поучиться у них созданию эффективных методов определения зон коррупционного риска, оценки коррупциогенности систем управления, внедрения научного анализа, обобщения тенденций в сфере коррупционной преступности, а также поддержки законопослушного населения и служащих.
На одном из первых мест в ряду всех факторов противодействия стоит создание эффективной законодательной базы. Определенные успехи налицо. Антикоррупционное законодательство постоянно обновляется, хотя ему еще и далеко до полной целостности и системности. С 2013 года введен законодательный запрет для чиновников иметь счета в иностранных банках за границей или активы в других странах.
Семь раз за пять лет действия изменялся и обновлялся базовый ФЗ «О противодействии коррупции». Последние поправки по модернизации системы государственных и муниципальных закупок датируются началом текущего года. Внесен в Госдуму законопроект об основах общественного контроля. Среди инициатив — создание госреестра чиновников-взяточников, ужесточение ответственности за хищение бюджетных средств. Одно из перспективных направлений развития законодательства о противодействии коррупции — регулирование лоббизма.
На Охотном ряду вопросами противодействия коррупции занимается не только профильный комитет, но и в той или иной степени все комитеты, фракции и депутаты. Председатель Госдумы Сергей Нарышкин уверен, что на уровень коррупции влияет не столько жесткость санкций за правонарушения, сколько общее качество законов. Нечеткость или двусмысленность норм, дублирование или чрезмерная вариативность предписаний провоцируют коррупционные риски в самых разных сферах и создают поле для произвола со стороны правоприменителей.
Это ставит перед законодателями требование строго соблюдать правила юридической техники, усиливать экспертное сопровождение законотворческого процесса и расширять поле для общественной дискуссии по ключевым законопроектам.
| 3 |
|
Идет не всем заметное, но реальное освоение международных стандартов борьбы с коррупцией. Это проявляется и в резко возросшей роли Счетной палаты РФ благодаря существенному обновлению правовой базы ее деятельности. Она, что показательно, приведена в соответствие с международно-правовыми принципами независимого аудита, изложенными в Лимской и Мексиканской декларациях ИНТОСАИ, а также Резолюции Генассамблеи ООН от 2011 года. Ей придан статус высшего органа внешнего государственного аудита — контроля в России с расширением функций, полномочий и задач. Сегодня это важнейший опорный инструмент, как для парламента, так и для всей антикоррупционной работы. Именно через область осуществления Счетной палатой постоянного контроля законности и эффективности использования средств федерального бюджета пролегает основной вектор противодействия коррупции. Наверное, не все отдают себе отчет в этом.
| 4 |
|
Рождаются новые практики. Выступая на 353-м заседании Совета Федерации с отчетом о работе Счетной палаты в 2013 году, ее председатель Татьяна Голикова отметила: взаимодействие с правительством и парламентом приобрело более конкретный и предметный характер. Одно из основных направлений деятельности палаты — повышение прозрачности бюджетного процесса, результативности использования бюджетных средств, оценка эффективности управления и распоряжения госсобственностью. Теперь контроль начинается с момента подачи заявки на финансирование мероприятия, требующего бюджетных средств. В прошлом году проведено 470 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, охвативших более одной тысячи объектов и 78 регионов.
Зафиксировано нарушений законодательства о размещении заказов на поставки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд на сумму 233,3 миллиарда рублей (на 102,6 миллиарда больше, чем в 2012 году). Совет Федерации в своем Постановлении по отчету, в целом удовлетворительно оценивший работу Счетной палаты, предположил, что значительный рост объемов нарушений может свидетельствовать о необходимости совершенствования нормативно-правовой и методической базы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В январе вступил в силу ФЗ-44 о государственной контрактной системе, призванный сделать более прозрачными все процедуры. Сфера государственных и муниципальных закупок — одна из наиболее коррупционных отраслей отечественной экономики: закупочную деятельность осуществляют все органы госвласти, и на всех этапах закупок и исполнения госконтрактов могут возникать коррупционные отношения. Оправдает ли он возлагаемые на него большие надежды, пока говорить рано. Действующее законодательство только начало процесс формирования контрактной системы, которая предусматривает комплексный подход к регулированию отношений в сфере закупок, создание необходимых институтов контрактации и профессионализации закупочной деятельности.
Особое внимание Счетная палата уделяет организации совместных с правоохранительными органами проверок. Подписаны обновленные соглашения о сотрудничестве с МВД, Генпрокуратурой, Следственным комитетом, Росфиннадзором и Росфинмониторингом. По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Палата вправе направлять руководителям объектов аудита представления с требованием устранения выявленных нарушений и недостатков, возмещения причиненного государству ущерба и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.
В соответствии с новым законом правоохранительные структуры обязаны предоставлять Палате информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным им материалам проверок. Кстати, по ним возбуждено в прошлом году 39 уголовных дел, семь — в текущем. Разворачивается работа по реализации права инспекторов Счетной палаты составлять протоколы об административных правонарушениях. Например, доказанный факт нецелевого использования госсредств в отсутствие составов уголовного преступления наказывается наложением адмштрафа на должностное лицо в размере от 20 до 50 тысяч рублей или дисквалификацией от 1 года до 3 лет, на юрлиц — от 5 процентов до ¼ полученных из бюджета средств.
Через Счетную палату осуществляется важнейшая функция парламентского контроля над государственными финансами и собственностью. В случае неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний со стороны объекта аудита она с согласия Госдумы имеет право приостановить все виды финансовых платежных и расчетных операций по его счетам.
По результатам исследования Международного бюджетного партнерства (IBP) индекс открытости бюджетов России — 10 из 100. Одна из причин — отсутствие публичных отчетов исполнительной власти о принимаемых мерах по замечаниям аудиторов. Стремясь к повышению транспарентности процедур проверок, Счетная палата обратилась в правительство с предложением публиковать результаты аудита и меры реагирования на них на официальных сайтах соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Для повышения качества и эффективности взаимодействия Счетной палаты и профильных органов регионов в минувшем марте создан Совет контрольно-счетных органов России. Он сосредоточится на вопросах организации совместных проверок, перехода на программный принцип формирования бюджета, работ и услуг, разработки критериев и методик оценки эффективности бюджетных расходов, проведения аудита в сфере закупок товаров. Очень часто выявленные факты неэффективного или нецелевого использования бюджетных средств напрямую связаны с коррупционными проявлениями.
Помимо сферы госзакупок, одной из самых коррупциогенных отраслей является строительство. Общая сумма выплачиваемых в ней взяток в мировом масштабе приближается к 860 миллиардам долларов в год. Не случайно Владимир Путин в Послании к Федеральному Собранию сделал акцент на наведении порядка в вопросах предоставления земельных участков.
| 5 |
|
Расширяется взгляд на коррупцию как на социальное явление, поражающее не только госаппарат, но и общество в целом. В общественном сознании до сих пор бытует представление, что коррупционер — прежде всего взяточник-чиновник. Но ведь есть и вторая сторона — взяткодатель, вина которого, как полагают некоторые эксперты, равнозначна. Именно спрос со стороны бизнеса на коррупционные услуги рождает предложение, а значит, нужна экономическая демотивация коррупционных преступлений. Четверть российских граждан вообще считают процесс «дал-взял» естественным явлением. Многоликость форм существования коррупции включает и «легальные». Расплату должностями, дарение подарков в рамках осуществления представительских функций, защиту диссертаций и полезные публикации в СМИ в обмен на услуги многие наши сограждане воспринимают как нечто нормальное.
Поэтому очень важно называть вещи своими именами. Как ни странно, сегодня отсутствует единообразная трактовка понятия коррупции, в частности, не только в нашей стране, но даже на международном уровне, отметила на прошедшем в Москве 24-25 апреля Третьем Евразийском антикоррупционном форуме «Современные стандарты и технологии противодействия коррупции» Татьяна Голикова. Приблизиться к единому пониманию сущности явления нужно для того, чтобы в последующем перенести его в нормативную плоскость.
Мировые тенденции интересны. Формирование уважительного отношения к чиновнику строится на жестком законодательстве, предусматривающем в случае вины «государевых людей» лишение свободы, конфискацию имущества, штрафы с неограниченным верхним пределом. Набирает силу тенденция усиления антикоррупционного вмешательства государства не только в публичную, но и в негосударственную сферу. В законодательствах ряда стран введена норма, предусматривающая ответственность компании за предотвращение взяточничества, совершенного от ее имени сотрудниками, агентами, посредниками, консультантами. Еще большее, хотя и неоднозначное, новшество — распространение национального антикоррупционного законодательства далеко за границы страны, то есть применение принципа экстерриториальности.
| 6 |
|
Отсюда следует, что деофшоризация экономики является одновременно фактором противодействия незаконному вывозу капитала и тесно связанной с ним коррупции. Учитывая, что большинство российских компаний имеют в офшорных зонах либо филиалы, либо аффилированные компании, можно сказать, что де-факто часть российской экономики уже находится в зарубежной юрисдикции. И это рождает большие риски, поскольку в условиях мирового кризиса западные страны будут использовать все средства для укрепления своих экономик и политического положения. Счетная палата усиливает контроль за этим направлением и в 2014 году проверит госзакупки на сумму более одного миллиарда рублей на предмет выявления ухода госсредств в «тихие налоговые гавани».
Одновременно это будет очередным шагом к выстраиванию механизма прозрачности экономики через прозрачность финансовых институтов, госкомпаний и госкорпораций.
| 7 |
|
Возникает евразийское измерение борьбы с коррупцией. Гармонизация правовых режимов противодействия ей в рамках стран — участниц евразийской интеграции диктуется не только заботой об инвестиционном климате, но и обо всей гуманитарной составляющей Евразийского экономического союза, который планируется создать к 1 января 2015 года. Речь идет об определении основных векторов противодействия, формировании механизма мониторинга и сотрудничества на наднациональном уровне для защиты союзных интересов…
Коррупцию называют «тихим убийцей» государства. Она опасна своим «улыбчивым» лицом и латентностью. Раскрывается лишь 4—5 процентов всех совершенных правонарушений. Уровень российской коррупции по-прежнему высок. Одно утешение — что показатели ее пресечения улучшаются. За последние три года количество дел, возбужденных по статье о незаконном вознаграждении от имени юрлица, выросло более чем в четыре раза, сообщил первый зам Генпрокурора РФ Александр Буксман, а базовый показатель коррупции снизился с 29 до 24 процентов. Главное — не останавливаться в начатой борьбе.
Людмила Глазкова
Фото Игорь Самохвалов
4939
