Что-то у нас не заладилось с Конституционным судом

Эти слова Бориса Ельцина ярко характеризуют первые, чрезвычайно трудные годы работы новой судебной инстанции. За время своего существования этот независимый орган конституционного контроля пережил немало, особенно в период своего становления. Как же это происходило, почему вообще возникла необходимость создания именно такой судебной инстанции и с чем ей пришлось столкнуться в начале пути? об этом в интервью «РФС» вспоминает судья Конституционного суда в отставке, член президентского Совета по развитию гражданского общества и правам человека Тамара Морщакова

НАЧИНАЛИ С ЗАСЕКРЕЧЕННЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

- Тамара Георгиевна, почему вообще возникла идея органи­зовать в Российской Федерации Конституционный суд, ведь этот процесс начался еще в годы су­ществования Союза ССР?

- Прообразом Конституционно­го суда России стал Комитет кон­ституционного надзора СССР. Он просуществовал всего лишь около трех лет, но ему, тем не менее, уда­лось разрешить несколько вопросов в сфере нормотворчества и право­применения, уже тогда являвшихся «больными» в СССР. Одним из таких стал вопрос о действии засекречен­ных неопубликованных норматив­ных актов, которые никто не знал, но они в значительной мере определяли жизнь и судьбу граждан, общества и государства. Подобных не публикуе­мых документов было множество, и Комитет конституционного надзора рассматривал принципиальную возможность их применения. Понятно, что его оценка была отрицательной. Его решение по этому и некоторым другим вопросам, например о не­обходимости отмены разрешитель­ного порядка прописки, оказались знаковыми для того времени Но его же практика показала, что комитету недостает компетенции по непосред­ственному лишению нормативных текстов, не соответствующих Кон­ституции, юридической силы. В боль­шинстве случаев этот орган выступал неким советчиком, однако, учтет ли законодатель его рекомендации, от Комитета конституционного надзора в конечном счете не зависело, что не соответствует демократической си­стеме организации государства, построенной на принципе разделения властей.

Первый проект закона о Консти­туционном суде поступил в Вер­ховный Совет РСФСР в 1990 году, и первоначально планировалось, что суд должен предназначаться для рассмотрения спорных вопросов внутри государственной власти. Проект в принципе не предусматри­вал основной функции конституци­онного правосудия — возможности рассмотрения жалоб граждан на несоответствие Конституции за­конов, других норм и практики их применения. В процессе рассмотре­ния проекта в Верховном Совете на эту тему развернулась дискуссия, появился альтернативный вариант, в котором предлагалась дополни­тельная глава, предусматривающая право граждан обжаловать в Кон­ституционный суд правопримени­тельную практику, сложившуюся на основе какой-либо нормы.

Я сознательно применяю имен­но такой термин — норма, а не за­кон, так как большая часть массива правового регулирования в СССР состояла как раз из подзаконных актов: нормативные документы правительства, ведомств, совмест­ные постановления ЦК КПСС и правительства — это был распро­страненный жанр. Страна жила в основном по ним.

С содержательной точки зрения работа Конституционного суда начиналась на очень высокой ноте»

В конкуренции двух проектов победил альтернативный вариант. По действовавшему тогда Основ­ному закону Конституционный суд должен был состоять из 15 членов, компетенция его подробно не ре­гулировалась, ему предписывалась только функция конституционного контроля и были даны полномо­чия признавать то, что являлось предметом этого контроля, не со­ответствующим Конституции и утрачивающим юридическую силу. По жалобам граждан он мог при­знать неконституционность самой судебной практики, сложившейся на основе закона, но изменение или отмена примененного закона по- прежнему зависели от парламента. В любом случае был сделан важ­ный шаг, послуживший осознанию роли конституционного правосудия в контроле за соблюдением Кон­ституции законодателем. И то, что произошло дальше с этим судебным контролем, — нашло свое отражение в действующем законе о Конститу­ционном суде, принятом в 1994 году.

- Вы сказали, что Конституцион­ный суд должен был состоять из 15 человек. А работали в первом его составе 13. Что произошло?

- Судьи избирались на съез­де народных депутатов, а их было более тысячи. Чтобы пройти этот фильтр, необходимо было набрать более шестисот голосов. Из 23 пред­ложенных съезду кандидатур в трех турах голосования депутаты одо­брили только 13.

- Кто, кстати, отбирал этих людей?

- Как сейчас принято говорить — профильный комитет Верховного Совета РСФСР. Выдвигались же кан­дидаты исключительно депутатски­ми фракциями и юридическим со­обществом.

Можно было бы сделать вы­вод, если кандидатов выдвигали фракции, то суд был сформирован по партийному принципу. Но пар­тийная палитра была тогда очень бедная: единственно оформленной партией могла считаться только КПСС. Меня, например, выдвигала фракция беспартийных — суще­ствовала и такая. Кто-то балло­тировался от фракции коммуни­стов, но многие судьи никакого устойчивого партийного окраса не имели. Поэтому нет оснований обвинять первый состав Консти­туционного суда в каких-то пар­тийных пристрастиях. Большин­ству как раз хотелось надеяться, что они будут защищать только интересы права. Хотя были судьи, которые не смущались партийной принадлежности и даже публично демонстрировали ее, несмотря на то, что статус судьи Конституци­онного суда уже тогда предпо­лагал обязанность ничем это не проявлять. На этом суд настаивал. Был даже случай, когда человек, посетивший какое-то собрание Компартии и замеченный там среди почетных гостей, вынужден был держать ответ перед коллега­ми, и решался вопрос о приоста­новлении его полномочий.

С точки зрения сегодняшнего дня эпизод почти комический. Но он показывает, что укреплялось осознание судьями необходимости стоять над политической схваткой. Хотя эта парадигма выдержана не была. В ходе кризиса 1993 года ру­ководство Конституционного суда стало более активно сотрудничать с Верховным Советом. Понятно, что это обосновывалось идеей прими­рения, желанием найти пути ком­промисса в споре между ветвями власти. Примириться, как известно, не получилось.

С БОРИСОМ ЕЛЬЦИНЫМ ПОСПОРИЛИ

- Конституционный суд начал ра­ботать через два месяца после его создания в 1991 году, присту­пив к рассмотрению дел в 1992-м. И уже первый его вердикт был не в пользу очередного «громкого» указа Президента России. Как по­сле этого складывались с ним от­ношения?

- С содержательной точки зре­ния работа Конституционного суда начиналась на очень высокой ноте. Он признал не соответствующими Конституции некоторые положе­ния в указе президента о слиянии основных силовых структур Рос­сии в единое мощное ведомство. Возглавлявший тогда государ­ственно-правовое управление в Администрации президента Сергей Михайлович Шахрай публично за­явил, что президент немедленно ис­полнит решение Конституционного суда и отменит свой указ. Но судьи КС и юридическая общественность возмутились, усмотрев в этом пуб­личном признании их позиции умаление правового значения ак­та конституционного правосудия. Они говорили: «Конституционный суд уже лишил президентский указ юридической силы, и поэтому не имеет значения, отменит президент свой указ или нет». Полагаю, что в те годы мы не очень правильно по­няли друг друга. Ведь тот жест со стороны Администрации главы го­сударства следовало оценивать со­вершенно иначе — как готовность власти слушать то, что говорит суд.

Помню, как после нескольких следующих решений, вынесенных не в пользу президента, в обществе резко критиковались его слова — дескать, «что-то у нас не заладилось с Конституционным судом». В пуб­личном пространстве их расцени­ли как выражение неудовольствия в адрес органа конституционного правосудия. Действительно, Кон­ституционный суд очень смело оце­нивал акты президентской власти, что-то отвергая, но в чем-то ее и поддерживая. Было признано, на­пример, что наделение президента особыми полномочиями в услови­ях проведения экономических ре­форм — соответствует Конституции. На мой взгляд, президент пожало­вался на свою нелегкую миссию или судьбу, а не на судебные реше­ния, в которых содержалась крити­ка нормативных положений.

- Но ведь и у Конституционного суда в конечном итоге оказалась нелегкая судьба. Вы упомянули кризис 1993 года. Тогда извест­ным указом президента №1400 деятельность Конституционного суда была приостановлена…

- В этом указе среди мер, на­правленных на скорейшее прове­дение конституционной реформы в стране, среди прочего было обо­значено, что деятельность Консти­туционного суда должна строиться на основе нового Основного закона. Но это подается как произвольное приостановление президентом полномочий Конституционного суда, что неверно.

Еще до того, как произошли тра­гические события осени 1993 года, судьи КС неоднократно отмечали очень непростую ситуацию, в кото­рой им приходилось работать. Текст Основного закона представлял со­бой конгломерат противоречащих друг другу положений, рождавших­ся в разное время. Конституция постоянно менялась на заседаниях съезда депутатов. В результате та­кой практики конституционные нормы содержали абсолютно про­тиворечащие друг другу положе­ния. Например, признавались ру­ководящая роль КПСС и одновре­менно многопартийность, принцип разделения властей и право съезда депутатов принять к рассмотрению и разрешить любой вопрос.

Все это было отягощено непре­рывными спорами о компетенции между законодательным органом, президентом и правительством. Как мог Конституционный суд нормально работать, когда сама Конституция четко и последова­тельно не определяла полномочия действовавших органов власти? У меня хранится в рукописном ва­рианте документ, подписанный пя­тью судьями КС. Он уникален, его нет ни в одном архиве. В нем го­ворилось, что при противоречивом Основном законе единственное, что может орган конституцион­ного правосудия, — рассматривать жалобы на нарушения конститу­ционных прав граждан. К тому моменту уже существовал новый каталог этих прав в тексте Декла­рации о независимости России, где в соответствии с международны­ми стандартами гарантировались права и свободы граждан. Только в этой части компетенция суда име­ла нормативную базу конституци­онного уровня.

И в то же время, на мой взгляд, и заявление о приостановлении деятельности Конституционного суда было со стороны президента юридически излишним. В услови­ях, провозглашенной конституци­онной реформы, завершения рабо­ты над текстом нового Основного закона, Конституционный суд объ­ективно не мог осуществлять кон­ституционный контроль: не было необходимых конституционных ориентиров. Тем более что одно­временно шел процесс реформи­рования самого суда. Судьям было оказано в этот период максималь­ное доверие. Все они входили в состав Конституционного совеща­ния, созванного президентом, двое были членами Рабочей комиссии по доработке проекта Основного закона. Все судьи вошли в состав Конституционного арбитража, рассматривавшего спорные вопро­сы, которые в Конституционном совещании не удалось решить го­лосованием. И все судьи КС были заняты разработкой проекта но­вого закона о Конституционном суде, который был далее внесен на рассмотрение парламента пре­зидентом.

И еще один штрих к тому, на­сколько деятельность и позиции Конституционного суда учитыва­лись даже в этот период консти­туционной реформы. В процессе разработки новой Конституции предлагалось сформировать некий орган — Высшее судебное присут­ствие. Он не должен был рассма­тривать конкретные дела, но его возможные решения или указания должны были быть обязательны­ми для всех высших российских судов. Считая это недопустимым, шесть судей Конституционного су­да очень быстро, с первой попытки добились аудиенции у президента. Почти два часа он выслушивал наши аргументы по поводу недо­пустимости создания такой струк­туры, и они были учтены. В этом выражалось признание властью независимости суда.

НЕЛЬЗЯ РАЗДЕЛИТЬ ПРАВО И ПОЛИТИКУ

- Но в результате реформ Конституционный суд лишился одной компетенции: по своей инициативе давать оценку кон­ституционности действий и ре­шений представителей власти. Правильно ли это?

- То, что это ушло из полномо­чий КС, — объективная необходи­мость, подтвержденная практикой всех стран, где государственное устройство основано на принци­пе разделения властей. Если Кон­ституционный суд сам берется за рассмотрение какого-то вопроса, то тут же становится субъектом политической деятельности с се­рьезными юридического послед­ствиями. Ведь он может признать действия властей не соответству­ющими Конституции, что является основанием для лишения их ста­туса. Ни один суд в мире так не работает. Именно запрет для ор­гана судебного контроля на ини­циативу в рассмотрении консти­туционных проблем превращает работу органа конституционного правосудия в правовую и помо­гает ему освободиться от очень соблазнительного стремления проявить активность в решении споров между структурами госу­дарственной власти.

- Выходит, все-таки можно разделить право и политику?

- Нельзя. Но в том лишь смысле, что правовые позиции суда имеют серьезные политические послед­ствия, которые наступают после его решений, но в результате юридиче­ски значимых политических дей­ствий и решений других игроков на политической сцене. Решения Кон­ституционного суда, рассматриваю­щего правовые вопросы, всегда име­ют политические последствия. Но только задача состоит в том, чтобы политические мотивы участников споров в Конституционном суде не имели значения для него. Потому что правовые основания, которые суд использует для разрешения спо­ра, заложены в Конституции.

Конституционный суд Российской Федерации сегодня Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного суда Российской Федерации определяются Конституцией и Федеральным конститу­ционным законом «о Конституционном Суде Российской Федерации». Конституционный cуд состоит из девятнадцати судей (на сегодняшний момент действует шестнадцать), назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи Конституционного cуда Российской Федерации независимы и руковод­ствуются при осуществлении своих полномочий только Конституцией Россий­ской Федерации и законодательством о конституционном судопроизводстве. В своей деятельности судьи КС выступают в личном качестве и не представля­ют каких бы то ни было государственных или общественных органов, политиче­ских партий и движений, государственных, общественных, иных предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц, государственных и террито­риальных образований, наций, социальных групп. Решения и другие акты Конституционного cуда выражают соответствующую Конституции РФ правовую позицию судей, свободную от политических пристрастий. Свои решения судьи КС принимают в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления. они не вправе запрашивать или получать от кого бы то ни было указания по рассматриваемым вопросам либо принятым к предварительному изучению. Какое бы то ни было вмешательство в деятельность Конституционного cуда Российской Федерации не допускается и влечет за собой предусмотренную законом ответственность. Конституционный cуд правомочен осуществлять свою деятельность при наличии двух третей от общего числа судей. Полномочия КС не ограничены определенным сроком. Конституционный cуд РФ рассматривает и разрешает дела в ходе заседаний с проведением слушаний, а в случаях и порядке, установленных законодатель­ством о КС, без проведения слушаний.