«Жесткое» и «мягкое» право Европы

Название этой старейшей международной организации, созданной в 1949 году, на слуху, но представление о ней в нашем обществе слабое. А между тем задача Совета Европы (СЕ) — содействовать сотрудничеству между странами в области стандартов права, прав человека, демократического развития, законности и культурного взаимодействия. Совет Европы — это еще и полторы дюжины других международных организаций, действующих совместно и с определенной идеологической установкой. То есть тематика СЕ концептуально намного шире, чем собственно права человека. Но именно они — ядро, вокруг которого концентрируются другие аспекты ее деятельности. А в самой ее сердцевине — Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ).

«ОБЩИЙ ЗНАМЕНАТЕЛЬ» ДЛЯ УПРОЧЕНИЯ ИНТЕГРАЦИИ

В ЕВРОПЕ И ЕВРАЗИИ

Глава Генеральной дирекции по пра­вам человека и верховенству права СЕ Филипп Буайа назвал присо­единение России к Совету Европы историческим моментом. Вместе с тем это был очень естественный шаг, поскольку Россия и географи­чески, и цивилизационно — член ев­ропейской семьи народов.

СЕ разрабатывает правовые стандарты в области прав человека, отражающие ценности демократи­ческого общества и способствую­щие единению стран в рамках ев­ропейского пространства. Стандар­ты находят формальное выражение в его конвенциях («жесткое право») через рекомендательные нормы

(«мягкое право»), а также в иных решениях — резолюциях и рекомен­дациях Комитета министров (органа СЕ), других документах.

Совет Европы стоял у истоков интеграционных процессов в Евро­пе после Второй мировой войны. Его 219 юридически обязывающих дого­ворно-правовых актов играют неза­менимую роль в поддержании ста­бильности на континенте. Россия ра­тифицировала около 60 документов, включая конвенции о защите прав человека и основных свобод, защи­те нацменьшинств, предупреждении пыток, местном самоуправлении, сотрудничестве в области культуры, образования, спорта, кинопроизвод­ства и так далее. Еще 17 подписано.

Едва ли не решающее место в развитии правовых стандартов отводится Европейскому суду по правам человека. Он наполняет юридическим толкованием аб­страктные положения конвенций. При этом используется эволюци­онный принцип, согласно которому конвенции рассматриваются не как свод застывших правил, а как жи­вой инструмент, проецируемый на текущую жизнь. Кстати, так посту­пает и наш Конституционный суд в отношении Основного закона РФ.

- Особо надо сказать о таком по­нятии, как европейский консенсус. Для изменения конкретного конвенционного права Европейский суд должен установить наличие консен­суса по данному вопросу и учесть соответствующие тенденции ре­гулирования в национальных за­конодательствах стран — участниц Совета Европы, — поясняет предсе­датель Комитета Совета Федерации по конституционному законода­тельству и государственному стро­ительству Андрей Клишас. - Евро-консенсус считается достигнутым при общем согласии большинства государств или, по крайней мере, относительном единообразии под­ходов к проблеме.

Российская сторона видит в на­личии консенсуса не только осно­вание, но и предел эволютивного, извините за термин, толкования конвенций Евросудом, за которым может открываться путь к излиш­ней свободе усмотрения суда. На это обратил внимание Конституци­онный суд РФ в своем постановле­нии от 19 апреля 2016 года. Он сде­лал акцент на том, что взаимодей­ствие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков возможно только в условиях равноправного диалога, а не в режиме субординации. В то же время на практике ЕСПЧ в от­дельных случаях отходит от прин­ципа консенсуса, откуда и небесспорность многих его позиций по ряду деликатных вопросов.

Сюда можно отнести дело «Херст против Великобритании» или «Анчугов, Гладков против РФ» и некото­рые другие. Сказать без обиняков: нередко ЕСПЧ слишком агрессив­но навязывает свои вердикты, что и объясняет возникновение слож­ностей с исполнением его решений в национальных правопорядках.

Понятно, почему евроюристы упрекают российских законода­телей за то, что они создали ме­ханизм, исключающий вставание России в стойку «смирно» перед вердиктами ЕСПЧ. Но ведь на феде­ральный конституционный закон, утверждающий приоритет реше­ний Конституционного суда России в разрешении коллизий, связанных с исполнением решений Европей­ского суда по жалобам против на­шей страны, можно посмотреть с другой стороны. После его при­нятия у России, напротив, появил­ся достаточно эффективный меха­низм исполнения приговоров ЕСПЧ. Предоставление Конституционному суду РФ специальных полномочий означает, что отныне не Правитель­ство РФ определяет, претворять их в жизнь или нет, а высший судеб­ный орган страны.

ПОЛИТИКА «ИНТЕГРАЦИИ ИНТЕГРАЦИЙ» ВЫГОДНА ВСЕМ

Сформированный на базе Устава и конвенций Совета Европы право­порядок весьма значим и для ин­теграционных процессов в целом, поскольку его стандарты влияют на правовые системы государств не только континента, но и других регионов. Этот фактор не сбросить со счетов в процессе строительства Евразийского экономического со­юза (ЕАЭС). Вопрос о том, как его вписать в европейское правовое пространство, уже стоит на по­вестке дня. Роль конвенций в ин­теграционных процессах в Европе и Евразии недавно обсуждалась на международной конференции в Мо­скве, организованной Институтом законодательства и сравнительного правоведения (ИЗиСП) при Прави­тельстве РФ вместе с Советом Ев­ропы.

В своем выступлении на ассам­блее ООН в сентябре 2015 года Владимир Путин предложил миру, объединяющемуся сегодня в са­мых разных форматах — от регио­нальных и субрегиональных до межконтинентальных, — политику «интеграции интеграций». Это не­обходимо, потому что в одиночку человечеству сложно справляться с глобальными вызовами. Россия уже идет по такому пути. Как при­мер был приведен план сопряже­ния Евразийского экономического союза с китайской инициативой нового Шелкового пути. Еще один вариант пусть пока и на перспекти­ву — гармонизация интеграционных процессов в рамках ЕАЭС и Евро­союза (ЕС). Цивилизационный опыт России как государства, обеспе­чившего многовековое мирное со­существование множества народов на своей территории, поучителен и для других. С другой стороны, се­годня через РФ, как признал тот же Филипп Буайа, европейские конвен­ции распространяются на большую часть евразийского пространства.

- Отношения России с Советом Европы, несмотря на их непростую историю, были и остаются весь­ма ценными, — убеждена директор ИЗиСП, академик РАН Талия Хабриева. - Линейка форматов эко­номического взаимодействия Рос­сии — БРИКС, ШОС, АТЭС и, разуме­ется, Евразийский экономический союз — будет пополняться. На май­ском саммите глав стран — участ­ниц ЕАЭС в Астане обсуждались идеи сотрудничества Евразийского

союза с другими объединениями и государствами, в частности АСЕ­АН и ШОС.

Казалось бы, какое отношение к Совету Европы имеют структуры с преобладанием чисто экономиче­ских интересов? Самое прямое. Лю­бое сотрудничество имеет социаль­но-гуманитарное измерение, кото­рое выходит на вопросы уважения прав и свобод человека.

В ближайшее время российским ученым предстоит обосновать кон­цепцию права евразийской интегра­ции как нового типа интегративного права. Возникли новые задачи. Во-первых, выявились некоторые раз­рывы между положениями учреди­тельного договора ЕАЭС и другими интеграционными актами, а также актами органов Евразийского со­юза. Во-вторых, требуется напол­нить реальным правовым содержа­нием многие договорные положения и нормы интеграционных докумен­тов. В-третьих, важно обеспечить единообразное применение норм евразийского интеграционного пра­ва в национальных правовых си­стемах, где также назревают проб­лемы.

И здесь большое значение имеет изучение опыта других межгосу­дарственных объединений, и в пер­вую очередь Совета Европы. Что же касается распространения его стандартов прав человека в фор­мирующемся евразийском интегра­ционном пространстве, то пока это достаточно проблематично. В СЕ входят лишь Россия и Армения, сле­довательно, без согласия остальных государств ЕАЭС распространять на них положения Европейской кон­венции по правам человека нельзя, хотя с юридической точки зрения процесс их адаптации допустим.

ЕАЭС И ЕВРОСОЮЗ: ГДЕ БОЛЬШЕ ДЕМОКРАТИИ?

Надо сказать, что встраивание Рос­сии в общеевропейский правовой контекст шло рука об руку с углуб­лением собственного евразийского пространства. Интеграция в нем на­чалась не с подписания договора о создании ЕАЭС, а 20 лет назад, когда в 1996 году наша страна за­ключила с Беларусью, Казахста­ном и Киргизией первый много­сторонний договор об углублении экономического и гуманитарного сотрудничества. Он и стал толчком для образования интеграционного ядра в рамках СНГ, четвертьвеко­вой юбилей которого, к слову, при­ходится на текущий год.

Еще одна веха — 2003 год. Тогда началось формирование Единого экономического пространства Рос­сии, Беларуси, Казахстана и Украи­ны, на базе которого в 2010 году по­явился Таможенный союз, а в 2012-м — Единое экономическое простран­ство в составе России, Беларуси и Казахстана. К 2011 году накопилось около полутора сотни договоров о евразийской экономической ин­теграции и встал вопрос о кодифи­кации наработанной нормативной базы. Итогом явился договор о соз­дании Евразийского экономическо­го союза.

Сейчас он объединяет пять го­сударств и является полноправным субъектом международного права. Это позволяет ему от своего имени заключать международные дого­воры. Первым из них стал договор с Вьетнамом о зоне свободной тор­говли.

Структура ЕАЭС похожа на струк­туру Евросоюза. Но есть один отли­чительный момент. При принятии решения в ЕС, где 28 членов, госу­дарства-тяжеловесы имеют больше голосов, чем малые. То есть учиты­вается экономический потенциал. Поэтому странам-легковесам при­ходится вступать в некие партнер­ские отношения с другими, чтобы их голос был услышан. А вот у грандов шире возможности для продвижения своей национальной повестки. — В ЕАЭС у всех равное предста­вительство, что позволяет избе­жать ситуации доминирования РФ как ведущей экономики, — рас­сказывает министр по интеграции и макроэкономике Евразийской экономической комиссии Татьяна Валовая. - Это был осознанный подход со стороны России. Чтобы союз состоялся, он должен быть аб­солютно равноправным. И на выс­шем политическом уровне у нас все государства имеют один голос и решения принимают консенсусом, а в Евразийской экономической комиссии — квалифицированным большинством при равном предста­вительстве стран-участниц. Так же и в Евразийском суде любое реше­ние может быть принято без учета мнения России. Это и есть подлин­ная демократия.

ДВА РОСТКА ИНТЕГРАЦИИ — ДВЕ СУДЬБЫ

Интересно, что тот же 2003 год оз­наменовался зарождением другой интеграционной идеи: Россия и Ев­росоюз инициировали проект фор­мирования общего экономического пространства. Если первый, как уже сказано, завершился созданием ЕА­ЭС, то второй затормозился. Однако ставить на нем крест преждевре­менно. Вот только 4 июня канцлер Германии Ангела Меркель вновь высказалась за создание общей экономической зоны с Россией от Лиссабона до Владивостока. Отсю­да следует, что выстраивание новых отношений с евроструктурами мо­жет вскоре обрести второе дыхание.

Почему же заморозился проект создания общего пространства Рос­сии и Евросоюза, ведь обе стороны сделали сначала одну, потом еще три «дорожные карты»? В нулевые годы процесс шел достаточно ак­тивно, однако застопорился еще до нынешнего охлаждения. Причина в том, что европейские партнеры оказались не готовы рассматривать проект сближения с союзниками РФ, то есть евразийским проектом, контуры которого уже нарисовались в виде ТС и ЕЭП. Наш подход, напро­тив, исходил из невозможности фор­мирования общего экономического пространства только «на двоих». Мы предлагали распространить его на оба союза — ЕС и будущий ЕАЭС -как равных партнеров. Европа та­кую позицию не поддержала, и Мо­сква сосредоточилась на углублении евразийской интеграции.

В Евросоюзе ссылаются на то, что сначала нужно заручиться под­держкой всех европейских стран. Пожалуйста! Что для этого нужно делать? Активно общаться, про­водить встречи, конференции, фо­румы. На сегодня самая большая проблема — отсутствие в Европе информации о происходящем на евразийском пространстве и реаль­ных задачах ЕАЭС.

В нынешней непростой ситуа­ции СЕ и его органы, прежде всего Комитет министров, приобретают важное значение для диалога меж­ду государствами Европы, в том числе по разрешению кризиса на Украине. Заместитель министра иностранных дел РФ Алексей Мешков отметил усилия со сторо­ны Совета Европы по выяснению реальной правды об одесской тра­гедии. Его миссия — мониторинг и обеспечение прав человека — в та­ких обстоятельствах может стать действенным средством установле­ния мира, устранения разделитель­ных линий и двойных стандартов на европространстве, где в полной мере должны соблюдаться права всех 820 миллионов жителей.

Россия настроена на конструк­тивную работу с СЕ, в которой ве­дущим направлением считает тему защиты прав человека и основных свобод. Мы исходим из необходимо­сти соблюдения принципов консен­суса, чтобы одна группа государств не пыталась навязывать кому-то свои решения. Совет Европы, пола­гают в МИД, отнюдь не инструмент подтягивания некой периферии к европейским стандартам, а уни­кальная международная организа­ция, где все равны.

Например, хотя стандарты соци­альных прав в России нередко вы­ше, чем во многих странах — подпи­сантах профильной конвенции Со­вета Европы, взаимодействие с ним по социальной тематике очень важно для Евразийского союза. Во­просы социальной защиты граж­дан ЕАЭС — неотъемлемая часть учредительного договора. Гражда­не государств — участников союза пользуются свободой передвижения рабочей силы. Они не подвергают­ся никакой дискриминации при найме на работу, им не нужны ни разрешения, ни квоты, ни патенты, ни сдача экзаменов. Гарантированы признание дипломов, необходимый уровень медицинской поддержки.

- Россия не разделяет континент на европейскую и азиатскую части. Все вопросы, связанные с сотруд­ничеством, повышением безопасно­сти и улучшением качества жизни людей, должны в идеале рассма­триваться на всем пространстве от Атлантики до Тихого океана, — та­кова позиция вице-спикера Госдумы Сергея Железняка. - Тот факт, что у российских парламентариев уже в течение полутора лет нет воз­можностей выступать и голосовать в Парламентской ассамблее Сове­та Европы, нарушает права России как члена СЕ. От таких рудиментов холодной войны нужно как можно быстрее отходить. Основа взаимо­действия в XXI веке — диалог, но ни­как не давление.

Все новые и новые вызовы создают новые угрозы для жителей планеты. Дискуссии о будущей архитектуре евробезопасности, которую без России не построить, требуют скорейшего выхода из сложившейся ситуации. Москва призывает Совет Европы к диалогу.