Нужен ли частник на железнодорожном транспорте?
Демонополизация рынка не должна снизить доступность услуг для пассажиров
Пригородное сообщение составляет 92 процента от всего железнодорожного пассажиропотока. Как сделать его рентабельным и удобным для людей? / Фото РИА «НОВОСТИ»
Правительственный законопроект о демонополизации рынка пассажирских железнодорожных перевозок общего пользования, внесенный в Госдуму в апреле, касается буквально всех россиян. Из памяти еще не выветрился скандал 2015 года с отмененными электричками и выговор Президента РФ теперь уже бывшему вице-премьеру Аркадию Дворковичу: «Вы что там, с ума посходили?». Депутатам предстоит найти оптимальные решения, чтобы предлагаемая конкуренция перевозчиков не обернулась дезорганизацией сообщения и снижением доступности услуг из-за роста тарифов.
КОНКУРЕНЦИЯ ЗА «МАРШРУТ»
Цель закона (он называется «Об организации регулярных пассажирских железнодорожных перевозок и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ») — перейти к новой модели организации обслуживания населения железнодорожным транспортом.
Ставится задача заменить действующую модель конкуренции «на маршруте». Ее минусы — краткосрочное регулирование (что затрудняет привлечение длинных кредитов для обновления и модернизации инфраструктуры), отвязанность тарифов от отраслевой политики, все возрастающая потребность в госсубсидиях, разноречивость стандартов регулирования в субъектах РФ и ускорение износа основных фондов.
Плюсы предлагаемой модели конкуренции «за маршрут» — принципы долгосрочности, комплексности госрегулирования в части тарифной политики, создания условий для привлечения инвестиций в дальнее и пригородное сообщения. Главной фишкой является проведение конкурсов на право заключения организационного договора.
Материальной подоплекой вопроса служит убыточность пассажирских перевозок и необходимость повышать их экономическую эффективность. Пригородное сообщение в общественном сознании воспринимается нередко как некая благотворительность государства, а ведь оно составляет 92 процента от всего объема железнодорожного пассажиропотока.
Новый закон, по мнению разработчиков (экономический блок Правительства и Минтранс), — это движение к демонополизации «естественной» монополии. Он призван повысить конкурентность, убрать дискриминационный доступ к железнодорожной инфраструктуре перевозчиков независимо от форм собственности, снизить господдержку. Отсюда и проистекающие выгоды для государства, бизнеса, пассажиров.
Правда, гражданин, конечно, первым делом подумает, выиграет ли он? Станет ли удобнее пользоваться железнодорожным транспортом? Будет ли ему по карману повысившаяся «рентабельность» пассажирских перевозок?
Любопытно, что на недавних слушаниях в Совете Федерации замминистра транспорта РФ Сергей Аристов заявил, что впервые за свою статс-секретарскую карьеру отказался быть официальным представителем при рассмотрении этого законопроекта. Причиной он назвал неправильное преломление в нем задач, поставленных руководством страны, и отсутствие баланса интересов всех сторон. А главной среди них, как определил Владимир Путин, является укрепление связанности территории России.
Член Комитета Госдумы по транспорту и строительству Владимир Афонский ведет железнодорожную тематику. Он рассказывает: «Фактически перед нами сейчас стоит задача создать единую систему железнодорожного транспорта. Закон должен внести вклад в ее решение. Сегодня уровень обслуживания в железнодорожных поездах значительно вырос, и я уверен, что процесс продолжится. И, конечно же, принятие закона не снизит качество сервиса для пассажиров. Заключение организационных договоров не на три года, как сейчас, а на 15 лет, позволит привлекать серьезные инвестиции в развитие материально-технической базы».
ЭКОНОМИЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВА И ПЕРЕВОЗЧИКОВ
Несколько слов об организационном договоре. Он включает маршрут, объемы перевозок, размер тарифа и возможность его индексации, требования к качеству транспортного обслуживания, размер субсидии перевозчику (гарантия выпадающих доходов плюс инвестиционная составляющая). По законопроекту, все основные параметры перевозки определяют органы власти. Перевозчик выбирается на конкурсной основе. Исключается ситуация, когда два и более перевозчика работают на одном маршруте.
Российские железные дороги — вторая по величине транспортная система мира. По длине они уступают только США, а по протяженности электрифицированных магистралей впереди всех. В нашей стране они обеспечивают более 40 процентов пассажирских и грузовых перевозок.
Отраслевая стратегия до 2030 года исходит из прогноза, что рост деловой активности и реальных денежных доходов россиян приведет к повышению мобильности населения и увеличению количества поездок. Особые ожидания связаны с подходами к Московскому и Санкт-Петербургскому железнодорожным узлам. Так что законопроект еще и рассчитан на вырост.
Организационный договор закрепляет взаимные обязательства государства и перевозчика. Последний обязуется осуществлять перевозку пассажиров в срок согласно согласованному расписанию и в полном объеме. Закрепление маршрутов позволит их оптимизировать. Потери в доходах компенсируются с учетом обоснованных затрат, инвестиционных обязательств и уровня рентабельности. Долгосрочные параметры облегчат планирование деятельности. На выходе ожидается экономия затрат при безусловном соблюдении комфорта пассажиров — так видит логику законопроекта парламентарий.
В противовес ему первая реакция в соцсетях на законопроект была достаточно нервной. Люди опасаются дальнейшего повышения тарифов и невозможности выехать с «северов» и других отдаленных территорий.
«Любые изменения всегда вызывают опасения, — комментирует Владимир Афонский. — Дать гарантии в том, что цена билетов останется неизменной, невозможно. На ценообразование влияет целый ряд факторов, в том числе мировая инфляция, цены на энергоносители и так далее. Но я уверен, что в процессе работы над законопроектом все подобные вопросы будут урегулированы. Важно, что он позволяет создать на территории Российской Федерации для всех перевозчиков единые правила, поскольку регулирование вопросов железнодорожных перевозок с регионального уровня переносится на федеральный».
ПО НЕМЕЦКОЙ МОДЕЛИ
Реформирование железнодорожного комплекса в нашей стране стартовало в начале 2000-х годов. Решено было придерживаться немецкой модели: инфраструктура в руках государства и развитие конкуренции в различных сегментах рынка.
Почти все железнодорожные компании Китая подчинены Министерству железных дорог. Оператор — также госкомпания China Railways.
В Великобритании, где в 1825 году пустили первую в мире общественную железную дорогу, практически все стальные магистрали управляются госкомпанией Network Rail. Пассажирские перевозки выделены в отдельные франшизы и проданы частным операторам. К слову, в 2010 году поездами перевезено более 1,3 миллиарда пассажиров. Для сравнения: тогдашний показатель ОАО «РЖД» — 0,94 миллиарда человек и рекордные 1,1 миллиарда пассажиров в 2017-м. Населения же у нас в два с лишним раза больше, о территории и говорить нечего.
Во Франции сейчас идет реструктурирование национальной компании железных дорог (SNCF) из госмонополии в акционерное общество.
И разработчики, и депутаты подчеркивают, что предлагаемая в законопроекте схема принадлежит к наиболее часто используемой в мире модели организации конкурентных пассажирских перевозок. Та же позиция и у эксперта транспортной отрасли, доцента Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского Марии Роженко: «Государство задает все то, что важно для пассажира, — стандарты качества, определяет объемы перевозок, интервалы движения, тарифы. При этом перевозчиком, выполняющим все установленные требования, нередко является частная компания».
Такой принцип реализован Транспортным союзом Берлин — Бранденбург в Германии, приводит она пример. На двух землях действует четыре компании-перевозчика. Самая большая компания DB Regio является дочерней компанией Deutsche Bahn. Ею в пригородных поездах перевозится свыше 60 процентов пассажиров данных регионов. Остальные 40 процентов — частные перевозчики (ODEG GmbH, NEB Betriebsg.mbH, Hanseatische Eisenbahn GmbH).
ДЕМОНОПОЛИЗАЦИЯ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗОК — ЭТО НЕ СТРАШНО
Дерегулирование пассажирских перевозок, в отношении которых не заключаются организационные договоры, — другая важная задача законопроекта. И одновременно шаг по переходу на рыночные механизмы ценообразования. Достигается это конкуренцией перевозчиков при обеспечении их равного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта.
«Такой подход исключает естественно монопольный характер рынка услуг пассажирских перевозок, — объясняет Владимир Афонский. — С экономической точки зрения новая система регулирования создает условия как для сокращения размера субсидий на организацию перевозок по итогам конкурса, так и для оптимизации расходов на саму систему управления. За счет чего? Благодаря сокращению дублирующих функций, их консолидации, стандартизации и автоматизации».
Насколько эффективна будет новая модель в российских условиях? Ведь мы уже убедились в том, что постулат о всегдашней эффективности частного бизнеса далеко не аксиома.
«Частный бизнес в железнодорожной сфере преобладает далеко не везде, — соглашается депутат. — Но в мировой практике модель «конкуренции за маршрут» доказала свою эффективность. Конкуренция перевозчиков начинается еще на этапе конкурса. Однако спрогнозировать уровень эффективности в наших условиях пока довольно сложно».
Насколько сработают такие факторы, как долгосрочность регулирования, гармонизация системы тарификации, сокращение субсидий за счет исключения рисков дублирования на параллельных маршрутах, нам еще предстоит увидеть.
Тридцатого мая вопросы законодательного регулирования железнодорожных перевозок обсуждались на парламентских слушаниях в Совете Федерации. На них глава РЖД Олег Белозеров попросил парламентариев доработать закон о пассажирских перевозках. И в частности, сделал акцент на том, что внесение изменений в законодательство должно учитывать особенности системы российских железнодорожных перевозок.
Необходимость отшлифовать в Минтрансе ряд вопросов подтвердили и в Госдуме. Владимир Афонский считает, что нужно уточнить полномочия и ответственность органов госвласти и участников перевозочного процесса при заказе, организации и осуществлении перевозок. Во-вторых, определить степень развития конкуренции на рынке железнодорожных пассажирских перевозок в дальнем следовании, включая условия доступа новых перевозчиков. В-третьих, при организации перевозок на социально значимых маршрутах следует установить эффективное соотношение перекрестного субсидирования и соответствующих субсидий из федерального бюджета.
ЧЕМ ШИРЕ ГОРИЗОНТ ПЛАНИРОВАНИЯ, ТЕМ СОВРЕМЕННЕЕ ВАГОНЫ
Мария Роженко указывает, что в законопроекте важным моментом является формализация разграничения ответственности — организация регулярных пассажирских железнодорожных перевозок, установление маршрута, заключение организационного договора, согласование расписания движения поездов и объема регулярных пассажирских железнодорожных перевозок. Перевозки в дальнем следовании — за Российской Федерацией, пригородные — за субъектами РФ.
«Поскольку организационный договор может быть заключен на срок 15 лет и более, перевозчику гораздо проще реализовать дорогостоящие инвестиции в закупку подвижного состава — стоимость восьмивагонного состава ЭП2Д начинается от 400 миллионов рублей, — добавляет она. — При горизонте планирования в три года, согласно бюджетному циклу, невозможно сделать такую дорогостоящую покупку».
Но специалисты предупреждают, что на практике внедрение новой модели может столкнуться с рядом сложностей.
Одна из них — необходимость планирования бюджетных денег региона и выделение фиксированной части бюджета на транспортное обслуживание населения. Вполне вероятно и то, что на первом этапе действительно конкурентных торгов не получится — не так просто частной компании стать пассажирским перевозчиком. Необходимо как минимум получить лицензию, закупить подвижной состав.
«Как вы думаете, почему на парламентских слушаниях в Совете Федерации прозвучали замечания к концепции законопроекта со стороны РЖД? Да и представитель Минтранса сделал неожиданное заявление.
Что касается позиции РЖД, по-моему, есть две причины, — высказала гипотезу эксперт. — Во-первых, законопроект действительно допускает возможность для двойной трактовки — переходный период прописан недостаточно твердо.
Во-вторых, наверное, это все-таки главная причина, ни одна монополия не любит сдавать свои позиции. Сегодня компании принадлежит 99 процентов железнодорожных магистралей в России общей протяженностью 85,3 тысячи километров. Не зря новую модель организации пассажирских перевозок обсуждают года этак с 2010-го. Да и сама концепция была представлена уже четыре года назад.
Кстати, в Германии пригородные перевозки также являются планово убыточными. В структуре доходов перевозчика прибыль от продажи билетов составляет от 25 до 45 процентов, а остальную часть составляют субсидии государства».
Тем не менее, уверена эксперт, доступ для бизнеса на рынок перевозок пассажиров приводит к повышению эффективности организации процесса перевозок и улучшению качества оказываемых услуг. Поэтому в ФРГ пассажиропоток электропоездов ежегодно вырастает на четыре процента.
ХВАТИЛО БЫ ДЕНЕГ У РЕГИОНОВ
А как у нас? Опять же для сравнения: в РФ этот показатель тоже растет, но со скоростью 2,3 процента в год. В ОАО «РЖД» упреки в том, что компания опасается демонополизации, отвергают. И в доказательство приводят то, что система заключения договора «за маршрут» в пригородных перевозках в нашей стране уже частично действует. Пятнадцатилетние контракты в результате открытого конкурса, например, заключила ОАО «Центральная ППК» с Москвой, Московской и Рязанской областями. Она работает на всех направлениях Московской железной дороги, а ее доля в пригородных пассажирских перевозках в России — 63 процента.
Есть и другие компании, заключившие долгосрочные договоры на организацию пассажирских перевозок. ОАО «Московско-Тверская ППК» — с Москвой и Московской областью, ОАО «Северо-Западная ППК» — с Санкт-Петербургом. А вообще в пригородном сообщении уже действует 28 крупных частных перевозчиков, не считая мелких.
Замначальника одного из департаментов РЖД сказал мне, что камнем преткновения в законопроекте является проблема тонкости регулятивной настройки относительно дальнего сообщения. Эксперты отмечают, что на практике при реализации новой модели могут возникнуть сложности в связи с отсутствием у ряда регионов финансовых возможностей компенсировать выпадающие доходы перевозчика и инвестировать в обновление подвижного состава. В то же время ставка на долгосрочный характер договоров будет подталкивать субъекты РФ к расширению горизонта планирования и пересмотру бюджетной политики в пользу пригородных компаний.
В профильном комитете Госдумы уверены, что все проблематичные моменты будут отрегулированы. Помимо прочего, принятие закона даст импульс обновлению подвижного состава, внедрению новых технологий при обслуживании пассажиров на объектах инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и в поездах. А это, в свою очередь, положительно отразится на развитии отечественного транспортного машиностроения. Вопрос, как скоро в России появятся частные поезда, вообще-то запоздал. Частные поезда в нашей стране уже есть. Еще в 2002 году частная транспортная компания получила лицензию Министерства пассажирских перевозок на право осуществления пассажирских перевозок железнодорожным транспортом. Она работает и сейчас. Поезда компании курсируют между Санкт-Петербургом и Москвой. Причем она перевозит пассажиров в поездах дальнего следования. Это ООО «Тверской экспресс» — поезд №19У/20У, курсирующий по маршруту Москва — Тверь — Санкт-Петербург.
9530
Ещё материалы: Владимир Путин, Владимир Афонский
