Государство просится в партнеры

В апреле Госдума приняла в первом чтении правительственный законопро­ект «Об основах государственно-част­ного партнерства в РФ». Сказать, что власти регионов и бизнес-сообщество давно ожидают этот проект, значит, не сказать ничего. Ведь на кону перспек­тивы масштабных инфраструктурных проектов, от реализации которых зави­сят и экономика субъектов Федерации, и их социальная сфера. В тех или иных формах и с разной степенью успеха ГЧП уже реализуется во многих регионах, однако отсутствие консолидирующего федерального закона ведет или к про­тиворечиям с другими нормативными актами, или к неполному раскрытию потенциала данного вида партнерств.

 

В принятом в первом чтении доку­менте предусматриваются унификация подходов к правовому регулированию предмета и механизмов ГЧП, определе­ние полномочий публично-правовых образований при реализации таких проектов, устанавливаются обязатель­ства публичного и частного партнеров, в том числе по обязательному финан­сированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения о ГЧП, а также гарантии прав и законных интересов частного партнера в проекте ГЧП. При этом за­конопроектом допускается использо­вание сторонами соглашения различ­ных форм участия и моделей ГЧП, а также их возможных сочетаний в зави­симости от целей и задач конкретного проекта ГЧП, включая использование форм взаимодействия, предполагаю­щих возможность нахождения объекта соглашения в частной собственности.

 

Ранее этому законопроекту был по­священ «круглый стол», который был инициирован профильными коми­тетами Госдумы, Гильдией экспертов инфраструктурных проектов и НИУ «Высшая школа экономики», инфор­мационным спонсором которого вы­ступил журнал «РФ сегодня».

 

Конечно, для нашей экономики хо­чется иметь большой красный рубильник, который включаешь — и все тут же заработало. Это в идеале. Однако экономика складывается из множества разнородных элементов, и в роли ру­бильника очень часто выступает зако­нодательство, которое нуждается в по­стоянном развитии.

 

По мнению депутата Госдумы Ради­ка Ильясова, в настоящий момент в стране из-за бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществле­ния финансирования всей необходимой публичной инфраструктуры исклю­чительно за счет бюджетных средств. Между тем, в законодательстве отсут­ствует и описание условий для инвести­рования в долгосрочные инфраструк­турные проекты, и нормы, регламенти­рующие условия распределения рисков и привлечения частных инвестиций, и вопросы компетенции как государства, так и бизнеса, в данном партнерстве.

 

В той или иной форме соглашения о ГЧП реализуются более чем в 60 ре­гионах страны. Однако проведенный на их основе правовой анализ и из­учение сложившейся практики реа­лизации проектов ГЧП показали не­возможность их реализации по фор­мам сотрудничества, используемым в мировой практике. Это связано с тем, что нормы российского законодатель­ства предусматривают использование ограниченного числа моделей преиму­щественно на базе концессионных со­глашений, что существенно ограничи­вает возможности инвестора по при­влечению заемного финансирования. При этом стало понятно, что главной целью разработки региональных за­конов о ГЧП явилось создание альтер­нативы концессионным соглашениям.

 

Наиболее острая полемика на «кру­глом столе» развернулась между пред­ставителями Минтранса, бизнес-сооб­щества и экспертами международных юридических компаний. Основными поводами для споров стали определе­ние государственно-частного партнер­ства, возможные налоговые льготы для частных партнеров, а также вопро­сы, что считать коммерческой тайной в соглашениях о ГЧП, и должно ли го­сударство вкладывать в проекты ГЧП свои средства или ограничиться иму­щественными вкладами.

 

Стоит отметить, что в том числе предлагалась поправка, разрешающая использовать для данных проектов средства Инвестиционного фонда РФ и инвестиционных фондов субъектов. Отдельной темой стало обсуждение механизма госгарантий для частных партнеров, ведь инвесторы, желающие вложиться в какое-либо партнерство с государством, рискуют большими сум­мами, и это при том, наша новейшая история изобилует примерами не всег­да желательных для бизнеса измене­ний правил игры. Как следствие, разго­вор участников был весьма предметен.

 

Одна из главных претензий к за­конопроекту — это его отчасти сы­роватый вид; также, по мнению не­которых экспертов, в этом документе наличествовала скользкая в корруп­ционном отношении семантика пред­лагаемых определений и терминов или же просто недоговоренностей. К примеру, статья 3 пункт 2 законопро­екта гласит, что частным партнером является индивидуальный предприни­матель, российское или иностранное юридическое лицо, за исключением ряда юридических лиц с госучастием, в том числе хозяйственные обще­ства, 100 процентов акций или долей в уставном капитале которых принадле­жат государству, субъекту Федерации или муниципальному образованию. А если этих акций будет 99 процентов, то получится, что государство факти­чески заключит партнерство с самим собой. Так каков здесь должен быть критерий — отсутствие у государства в хозяйственном обществе контрольно­го пакета акций, блокирующего паке­та, «золотой акции» или чего-то еще?

 

Весьма спорной видится нынеш­няя редакция статьи 7, определяющая гарантии прав и законных интересов частных партнеров. В пункте 1 гово­рится, что в случае, если в течение срока действия соглашения о ГЧП за­конодательством РФ, законами субъ­ектов Федерации, муниципальными правовыми актами будут установлены нормы, ухудшающие положение част­ного партнера таким образом, что он лишается того, на что был вправе рас­считывать при заключении данного соглашения, стороны изменяют усло­вия соглашения в целях обеспечения имущественных и финансовых инте­ресов частного партнера. Другими сло­вами, суть этого положения состоит в том, что, если со стороны государства, региона и муниципалитета последуют какие-то законодательные решения против интересов партнерства, то ини­циаторы этого должны компенсиро­вать ущерб частного партнера.

 

Это справедливо, но где здесь де­тально описываются критерии ущерба? Ведь в статье этого нет, а есть широкое поле для вольных толкований. К при­меру, в момент заключения соглаше­ния о ГЧП по предварительному сго­вору чиновников и инвесторов можно заложить в качестве дохода частного партнера предельную для отрасли нор­му рентабельности, и если в проекте вдруг в части получения дохода что-то пойдет не так, то истребовать с госу­дарства свои недополученные миллио­ны или миллиарды. И вопрос здесь се­рьезный — как здесь уйти от соблазна чиновников пожертвовать интересами публичного партнера, в свою пользу? То есть, нужны четкие критерии — под чем государство подписывается в со­глашении о ГЧП и на каких условиях.

 

Комментируя итоги «круглого сто­ла», Радик Ильясов назвал законопро­ект достаточно сырым, а позиции неко­торых ведомств довольно неоднознач­ными: «К примеру, представитель Мин­транса акцентировал свое выступление на необходимости точного определе­ния понятия государственно-частно­го партнерства, так как это позволит говорить о конкретных форматах его применения. В свою очередь, предста­витель Минэкономразвития оптими­стично предположил, что поправок к законопроекту много не понадобится, хотя и будет наблюдаться некая его корректировка». В свою очередь, пред­ставители же экспертного сообщества в части доработки законопроекта и до­ведения его до норм международной практики продемонстрировали весьма редкое для «круглых столов» единство и предложили компромиссные раз­работки моделей ГЧП. Безусловно од­но — в части ГЧП нам надо двигаться дальше и модернизировать российское законодательство, иначе есть риск бес­полезного топтания на месте.