Самоуправление - власть особая

Какие новшества следует ожидать от муниципальной реформы?

В конце мая Владимир Путин утвердил поправки в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В органах местного самоуправления, которые представляют собой важнейший элемент демократической системы в нашей стране, предстоит серьёзная реформа. Изменения коснутся статусности самоуправления как отдельного типа власти на местах, а также её полномочий и структуры. Какие задачи предстоит решить в первоочередном порядке и в какие сроки, пошла речь на заседании «круглого стола» в пресс-центре «Парламентской газеты».

Государственная по природе, представительская по сути

Вопрос статуса местного самоуправления в системе органов власти на местах долгое время оставался отнюдь не лёгким для толкования. Дело в том, что советский период сыграл с местным само­управлением злую шутку, стерев в глазах обывателя границы между государственной властью и муниципальной.

Председатель исполкома сидел как бы на двух стульях: он был и депутатом местного Совета, то есть олицетворял местное само­управление, но в то же время исполнял делегированные ему Центром государственные полномочия, становясь таким образом уже государственным служащим.

- Во время семинаров с главами муниципальных образований я часто задаю вопрос, - рассказывает доктор юридических наук, академик РАЕН Виталий Еремян, - является ли властью местное самоуправление, и если да, то какой. Ответ обескураживает: местное самоуправление - это государственная власть.

По мнению академика, в основе такого распространённого заблуждения даже среди чиновников лежит чрезмерное наделение органов местного самоуправления полномочиями, которые ни кадрово, ни финансово не обеспечиваются. Между тем Конституция (статья 12) проводит чёткую границу между государственной властью и местным самоуправлением.

- Статья Конституции подчёркивает, что в механизме присутствия государственной власти на данной территории местное самоуправление было и остаётся самостоятельной властью. И хотя природа власти одинакова, уровни её различны, так же как различны области ведения и соответствующие полномочия, - поясняет председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас.

Казалось бы, в чём опасность того, что правовые тонкости не позволяют людям до конца понять природу местного самоуправления? Проблема в том, что именно оно является формой самоорганизации населения для решения многих вопросов. Собственно, речь идёт о формах демократии, и если люди не стремятся участвовать в работе местного самоуправления, то власть от населения отдаляется, становясь неэффективной. Решить проблему статуса органов местного самоуправления в полной мере не смог ни существовавший до 2003 года 154-й закон, ни нынешний базовый документ (131-ФЗ), с момента принятия которого прошло уже десять лет. И только принятые нынешней весной поправки позволили подойти к решению проблемы системно. В первую очередь в плане трактовок, что же это за власть такая - местное само­управление.

Есть такое понятие «представительная природа власти». То есть когда власть обладает правом принимать решение от имени народа. К сожалению, у нас в период увлечения выборами по партийным спискам оно оказалось подзабыто. Депутаты различных уровней чаще представляют партию, но не население. Перекос этот необходимо исправлять, начиная с местного, самого близкого к людям уровня власти.

- Наша жизнь в первую очередь зависит от того, как она организована в городе, районе, посёлке. Принятый закон о местном самоуправлении позволяет развивать формы представительной демократии, в том числе и на низовом уровне. Это очень важно, поскольку является попыткой корректно выстроить институты представительной демократии сверху донизу, - подчеркнул Андрей Клишас.

А как же выборы?

Между тем некоторые зарубежные политологи ещё до появления текста закона поспешили назвать реформу местного самоуправления в нашей стране «похоронами демократии». И главным аргументом стала якобы узаконенная отмена выборов глав городских муниципальных образований - мэров.

Сразу оговоримся - на самом деле в законе речь идёт о том, что право решать, будут ли выборы мэра прямые или нет, сегодня предоставлено регионам. И это полностью соответствует духу закона, который предоставляет больше самостоятельности субъектам (на этом настаивал президент Владимир Путин в Послании к Федеральному Собранию), а муниципальной власти придаёт представительский характер.

Кстати, именно представительство названо в главном международном документе, Европейской хартии местного само­управления 1985 года, главным признаком этого типа власти. А что до прямых выборов мэров, то их нет, например, в ФРГ, Греции, Австрии, на Кипре, в Дании, Ирландии, Испании. И страны эти заподозрить в отсутствии демократии трудно.

- Акцент делается на представительском характере власти, и российский закон этот принцип как раз расширяет. А значит, российская модель местного самоуправления не является недемократической, несмотря на возможное отсутствие прямых выборов, - считает профессор Московского университета имени С.Ю. Витте Леван Чихладзе.

Лучше меньше, да лучше

Характер и статус местной власти во многом определяются её полномочиями. Какие из них оставят в муниципалитетах, а какие передадут на региональный уровень, будет решаться отдельно для каждого типа муниципальных образований. Главное, чтобы делалось это в соответствии с местной спецификой, как и записано в Конституции. Кстати, к пяти существующим типам муниципалитетов добавятся два новых - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

В чём необходимость этого нововведения, рассказал член Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Вячеслав Тимченко:

- Когда определяли институциональное устройство органов местного само­управления, вопрос стоял так: все ли типы муниципальных образований есть в РФ для осуществления местного само­управления. Обнаружилось, что в крупных городах, там, где де-факто есть административные районы, законом не предусмотрено создание власти в этих районах.

Положительно оценивает появление новых типов муниципалитетов и заместитель председателя Комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ Павел Качкаев.

При этом, по его мнению, полномочия, которые будут переданы на районный уровень, не могут быть реализованы без изменения бюджетного процесса и закона о налогах.

А вот количество полномочий муниципалитетов сельских поселений уменьшилось. В их ведении осталось 13 вопросов, но зато касаются они самого насущного, что только на месте и решить можно. Например, функции загса и нотариата, чтобы люди за справкой по сто километров в район не ездили. Впрочем, закон и в этой части не выглядит догмой: если в субъекте сочтут целесообразным, полномочия могут быть в сельских муниципалитетах сохранены.

Работа по оптимизации полномочий скрупулёзная. Сам перечень вопросов, находящихся в ведении муниципалитетов, содержится в базовом законе, но о полномочиях там упоминаний нет. Они в буквальном смысле раскиданы по отраслевым законам. Жилищный, Водный, Семейный кодексы содержат более двухсот полномочий муниципалитетов. Всё это предстоит суммировать в едином перечне.

- До начала сентября мы намерены разобраться со всеми полномочиями, - оптимистично смотрит на ситуацию Вячеслав Тимченко. 

Каникул у рабочей группы, которая занимается этой деятельностью, по всей видимости, не будет, результатов её работы с нетерпением ждут в регионах, чтобы разрабатывать собственные законы о местном самоуправлении.

В отдельно взятом городе

Челябинск одним из первых провёл общественные слушания по данной проблеме. В федеральный закон регионом было предложено более 17 поправок. Сейчас они находятся на рассмотрении в Госдуме.

- Большинство участников признало целесообразным формирование городских муниципальных образований на районном уровне. Уже началась работа над проектом нарезки округов численностью от 3500 до 5400 жителей, - сообщил мэр города Челябинска Станислав Мошаров.

Он заметил, что поначалу были сомнения, пойдут ли люди депутатами на районный уровень. Сегодня эти сомнения развеялись: заявки подали более 500 желающих, в то время как избрать предстоит 170 депутатов. Нерешённым пока остаётся вопрос, как делить имущество между муниципалитетами районов.

- Есть территории, которые приносят доход, а есть, за которыми нужно ухаживать, - пояснил Станислав Мошаров.

А как восприняли новый этап реформы сами муниципалы? Их точку зрения выразил вице-президент ассоциации сельских поселений Челябинской области Юрий Гурман. Он положительно оценивает прописанную в законе возможность появления новых форм местного самоуправления. Однако есть место и для опасений: решения будут приниматься на региональном уровне, но готовы ли к этому сами региональные власти.

- Пока они местное самоуправление на равных воспринимать не привыкли, - констатирует Юрий Гурман.

Наполнить финансированием

На самом деле сжатые сроки реформирования местного самоуправления связаны в первую очередь с масштабностью предстоящей работы. Систему финансирования муниципалитетов предстоит изменить кардинально. А это значит, изменения в Налоговом и Бюджетном кодексах неизбежны.

- В вопросе формирования бюджетов было бы неплохо вернуться к элементам советской системы, - считает Виталий Еремян. - Тогда бюджеты формировались снизу вверх: сначала бюджет района, потом бюджет города как совокупность районных бюджетов. Сейчас прямо противоположная картина. Сначала формируется городской бюджет, а затем и по остаточному принципу - муниципалитеты.

Кстати, в советский период муниципальных налогов и сборов существовало около сорока. Ближайшими шагами законодателей будут выработка окончательного перечня полномочий для всех видов муниципальных образований, а затем к концу года будут внесены поправки в бюджет. Таким образом нынешний закон - это «дорожная карта» реформы местного самоуправления. «Мы или решим проблемы местного самоуправления, или все окончательно погубим», - заметил Павел Качкаев. Поэтому законодателям предстоит делать выверенные и последовательные шаги.

Сама же реализация этой важнейшей для страны реформы станет проверкой на зрелось всех органов власти.