Почта не может быть частной лавочкой

Обсуждение законопроекта о почтовой связи в профильном комитете нижней палаты российского парламента запланировано на 26 февраля, ожидается, что Госдума рассмотрит документ в первом чтении 12 марта

Законопроект о почтовой связи, то есть об одной из важнейших сфер деятельности государства, — шаг к тому, чтобы создать правовые основы для формирования современного почтово-адресного пространства, работающего как в материальной, так и в виртуальной среде. Автор концепции и один из основных разработчиков законопроекта ­Евгений Биргер тем самым опровергает распространённый тезис об архаичности и бесперспективности почты.

- Почтовая связь — одна из узкопрофессиональных сфер, и несмотря на большое количество участников рынка и различных экспертов, круг реальных специалистов весьма узок и все друг друга знают и сотрудничают. Я с большим уважением отношусь к моим коллегам, работавшим над предыдущей версией законопроекта. И он ни в коем случае не был плох, да и поле для свободы законотворчества у нас не так уж велико. Просто тот вариант законопроекта был основан на концепции действующего закона о почтовой связи, в разработке которого мне и моим коллегам, кстати, также довелось участвовать. Но концепция закона 1999 года так и не позволила разрешить «развилки», имеющие в сегодняшних условиях принципиальное значение.

Например, понадобилось более точно определить основные задачи универсальной почтовой службы с точки зрения государственных социальных и международных обязательств и в то же время не ограничивать её конкурентоспособность на рынке; показать правовые отличия деятельности национального оператора, выполняющего функции универсальной почтовой связи, от деятельности частных операторов почтовой связи, такими обязательствами со стороны государства не обременёнными. Необходимо было вынести отношения собственности за пределы регулирования Закона «О почтовой связи», в том числе, чтобы государство не было ограничено в выборе организационно-правовой формы национального оператора. Таким образом, нормы нового законопроекта посвящены исключительно правоотношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области почтовой связи. Законопроект стал полностью соответствовать своему названию — «О почтовой связи» в отличие от действующего закона, в большой степени посвящённого «федеральной почтовой связи», то есть отдельно взятому конкретному предприятию — «Почте России».

Законопроект, внесённый в Государственную Думу, — это результат организованной Правительством и Минкомсвязью коллективной работы специалистов всех заинтересованных ведомств. Он не отменил, а напротив, сохранил преемственность по отношению к действующему закону и наработкам предыдущего варианта законопроекта.

- Можете поподробнее рассказать о законопроекте? Какие новшества в него заложены?

- В основу нового законопроекта заложены эволюционно сформировавшиеся принципы организации почты и обу­словленная историей развития мировой почтовой системы её естественная парадигма, в соответствии с которой существуют два вида почтовой связи — необходимая для существования государства регулярная, то есть «универсальная почтовая связь», и коммерческая «курьерская почтовая связь». Указанное разделение является ключевой новеллой законопроекта, соответствующей реальному положению и «природе вещей» в почтовой связи.

Виды почтовой связи определяются согласно их предназначению и способу организации. «Универсальной» является почтовая связь, доступная на всей территории Российской Федерации и имеющая регулярный характер, обеспечивающая пересылку всех видов и категорий почтовых отправлений по любому почтовому адресу внутри страны, а также международный почтовый обмен. «Курьерской» почтовой связью является свободная экономическая деятельность по удовлетворению индивидуальных потребностей граждан и организаций в услугах «повышенного качества» в сегменте рынка и на территории, определяемыми коммерческой целесообразностью.

В законопроекте разработан новый понятийный аппарат, более ёмко и точно отражающий специфику современной почтовой связи. Используются понятия, принятые в международной практике и в документах ВПС, и, что особенно важно, более точно переведённые на русский язык в отличие от переводов, сделанных нами в 90-е годы.

В предложенной конструкции услуга почтовой связи рассматривается как единая услуга по пересылке почтовых отправлений. Этот подход основан на том, что почтовые карточки, письма, мелкие пакеты и так далее (суть — одни и те же объекты деятельности) различаются лишь по весу и габаритам и мало различаются по технологии пересылки.

При существующем в действующем законе разделении на множество почтовых услуг по видам почтовых оправлений пересылка одних видов почтовых отправлений (например, писем) всегда убыточна, а пересылка других (например, посылок и почтовых переводов денежных средств) сверхприбыльна, притом что затраты распределяются между ними практически субъективно.

Новый подход, подразумевающий наличие единой услуги почтовой связи, позволяет исключить само понятие «перекрёстное субсидирование» между отдельными видами почтовых отправлений, не разделяя доходы и расходы между ними, так как это в сущности одна, а не несколько услуг. Тем самым создаётся основа для рентабельной деятельности универсальной почтовой связи в целом. Таким образом, необходимость государственной поддержки перестанет быть безусловной и будет разведена с ранее отождествлявшимся с ней понятием «универсальность».

Понятие «универсальность» раскрыто в принципах оказания услуги универсальной почтовой связи: регулярность, территориальная доступность, единое ценообразование, а также технологическая и территориальная неделимость.

Государственному ценовому регулированию в рамках единой услуги универсальной почтовой связи будет подлежать пересылка только отдельных видов и категорий почтовых отправлений. При этом с целью обеспечения более гибкого регулирования определение их перечня не закрепляется федеральным законом, а отнесено к компетенции Правительства.

Состав услуги универсальной почтовой связи расширен в соответствии с рекомендациями ВПС для развитых (!) стран и включает все виды почтовых отправлений, в том числе почтовые переводы денежных средств.

Пересылка нерегистрируемых почтовых отправлений является исторической и естественной прерогативой универсальной «государственной» почты, поскольку единственно возможный способ организации почтовой деятельности (в части нерегистрируемой почты) заключается в использовании независящих от расстояния пересылки единых тарифов. Это позволяет компенсировать затраты на пересылку на дальние расстояния и в труднодоступные населённые пункты доходами от пересылки на ближние расстояния и внутри городов. Поэтому в законопроекте пересылка нерегистрируемых почтовых отправлений отнесена к исключительной компетенции оператора универсальной почтовой связи. Таким образом, закладывается экономическая основа его деятельности и теряется актуальность дискуссии о политически трудном и малорезультативном в российских условиях «защищённом сегменте».

Положениями законопроекта формируется основа для развития единого рынка услуг почтовой связи и здоровой конкуренции путём введения механизма взаимодействия между видами почтовой связи. Недискриминационный доступ к инфраструктуре оператора универсальной почтовой связи является ещё одной важной новеллой законопроекта.

Оператор универсальной почтовой связи впервые получает возможность проводить гибкую экономическую политику и конкурировать по ценам с негосударственными операторами. Это обеспечивается применением дифференцированных тарифов (в зависимости от величины партии почтовых отправлений, объёма выполненных операций по предварительной обработке, а также от условий предварительной оплаты за оказание услуг в будущих периодах), что соответствует международной практике. Данное нововведение позволит существенно стимулировать рынок отправителей, предприятия малого и среднего бизнеса и увеличить объёмы пересылки почтовых отправлений, в том числе в рамках электронной коммерции и дистанционной торговли.

Как уже было сказано, положениями законопроекта предусматривается ряд норм, отражающих современные тенденции развития почтовой связи в сфере информационно-коммуникационных технологий:

- пересылка почтовых отправлений в электронной форме;

- почтовый штемпель в электронном виде;

- официальные почтовые электронные адреса и официальные почтовые электронные ящики;

- отделения почтовой связи виртуального и автоматизированного типа.

Мы уже говорили о том, что государство должно делегировать свои обязательства хозяйствующим субъектам для организации универсальной почтовой службы. Таким субъектом согласно законопроекту является «уполномоченный оператор универсальной почтовой связи». К его обязанностям в том числе отнесено обеспечение функционирования единой почтово-адресной системы на всей территории Российской Федерации (в целях обеспечения единого почтово-адресного пространства); издание почтовых марок (в целях поддержания исторических и культурных традиций); доставка периодических печатных изданий и организация подписки на них (в целях обеспечения равного доступа населения к печатным средствам массовой информации на всей территории Российской Федерации) и другие.

В целях уменьшения финансового бремени содержания инфраструктуры и создания новых точек доступа к услугам универсальной почтовой связи законопроектом вводится возможность организации отделений почтовой связи на условиях договора с третьими лицами (по аналогии с применяемой в зарубежных странах франчайзинговой моделью).

Впервые для операторов курьерской почтовой связи (частных операторов) сделан шаг к предоставлению права на таможенное оформление международных почтовых отправлений в порядке, предусмотренном для оператора универсальной почтовой связи — «Почты России».

- Когда вы говорите «национальное почтово-адресное пространство», то что под этим понимается?

- Как мы уже говорили, основная задача почты заключается в формировании и обслуживании национальной почтовой территории, которая, согласно Всемирной почтовой конвенции, является частью единой международной почтовой территории. Почтовая территория, как термин вышеупомянутой конвенции, означает совокупность почтовых адресов, обслуживаемых национальной универсальной почтовой службой. Однако до недавнего времени понятие «адрес», тем более «почтовый адрес», в нашей нормативно-правовой базе не было должным образом разработано, если не сказать ещё более определённо. Почтовый адрес имеет большое значение для всех сфер жизни и деятельности, особенно для системы правоотношений. С регистрации по почтовому адресу начинается идентификация физического лица, почтовый адрес местонахождения является обязательным атрибутом регистрации юридического лица в области, например, уголовного, административного или гражданского права — процессуальные нормы подсудности, подследственности исходят из почтового адреса места совершения правонарушения, места жительства ответчика и так далее. Все объекты недвижимости, исключая линейные и некоторые другие сооружения, имеют почтовый адрес.

Почтовый адрес, в отличие от адреса в терминах Закона «О федеральной информационной адресной системе», является, если так можно выразиться, «предметом услуги» национальной почтовой системы и до настоящего времени не был законодательно определён. Сегодня отношения у почты фактически возникают только с отправителем, а адресат, впрочем, как и отправитель, не является даже абонентом в терминологии, принятой в отрасли связи. Услуга оказывается пользователю — субъекту, а адрес присваивается объекту (недвижимости). При этом не только в процессе присвоения, но и в учёте, в содержании базы данных почтовых адресов и так далее национальная почта в настоящее время не принимает никакого участия. Ведомства создают свои базы данных, которые часто «не стыкуются». Ни одно из наших ведомств не имеет единой структурированной информационной системы, учитывающей фактическое местонахождение по почтовым адресам юридических лиц и их подразделений, не говоря уже о гражданах.

Почтовый адрес в жилом многоквартирном доме «доходит» до квартиры. В административном же здании, например, большое количество офисов, и все они как бы находятся по одному адресу, но фактически его не имеют подобно тому, как в телефонной сети невозможно присвоить один номер нескольким абонентам и обеспечить связь. Это приводит к тому, что «юридическая транзакция» при доставке почтового отправления прерывается, поскольку не представляется возможным определить ни само юридическое лицо, ни уполномоченного работника, которому почтальон на законных основаниях может его вручить. А мы уже говорили, что почта — это прежде всего пересылка документов. В законопроекте сделана попытка, надеюсь, успешная, соответствующие нормы прописать.

Совокупность почтовых адресов, находящихся в пределах национальной почтовой территории, законодательство в области почтовой связи и смежных областей, регулирующее права пользователей, и отношения, возникающие при оказании услуг почтовой связи, — всё это в профессиональном сообществе объединяется понятием «национальное почтово-адресное пространство». Но следует имеет в виду, что это не термин, используемый в нормативных правовых актах.

Остаётся добавить, что развитие инфокоммуникаций проникает во все сферы человеческой деятельности, в том числе и в почтовую связь. В нашу жизнь давно вошли словосочетания «электронная почта», «электронный адрес», «электронное письмо» и так далее. Сама лингвистика подсказывает, что во всём этом есть что-то родственное традиционной почте. Так вот, значительная часть новелл законопроекта посвящена взаимной интеграции традиционных почтовых технологий и инфокоммуникаций. Например, введены понятия «официальный электронный почтовый адрес», «официальный электронный почтовый ящик», «почтовое отправление в электронной форме», «электронный почтовый штемпель», «виртуальное отделение почтовой связи» и другие.

- Всё это, я бы сказал, не менее масштабная трансформация, чем в стратегии «Почты России». Не утопия ли это? Расскажите подробнее об этой электронной почте.

- Почта традиционно является платформой для документооборота. Кстати, работа любого чиновника в первую очередь заключается в работе с почтой, и это не игра слов. Не случайно входящие и исходящие документы во всех ведомствах и организациях именуются поч­той.

Почта обеспечивает функции, необходимые в процессе правоотношений (пересылка оригиналов документов, удостоверение отправлений почтовым штемпелем). Но что особенно важно, имеет реальную возможность донести эти функции до пользователей: имеет отделения в шаговой доступности, осуществляет идентификацию лиц и физически обеспечивает доставку документа до адресата.

Более 15 лет широко применяется так называемая гибридная почта, которая подразумевает пересылку почтовых отправлений в электронной форме с последующей распечаткой и доставкой адресату. Совершенно логично предположить, что инфокоммуникационные технологии будут всё больше использоваться в почтовой связи, и доставка почтовых отправлений, минуя распечатку, также будет осуществляться в электронной форме. С другой стороны, использование «почтовых» принципов позволит сделать электронные сообщения «юридически значимыми». Тем самым создаются правовые и технические условия для широкого внедрения полноценного электронного документооборота.