Самоуправление империи

В этом году исполняется 150 лет земской реформе

1 января 1864 года царь-реформатор Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». И не то чтобы от хорошей жизни - модернизация страны требовала улучшения положения дел в тех сферах общественной жизни, до которых у коронной администрации никогда всерьёз «не доходили руки», - образование, здравоохранение, социальное обеспечение.

Выборы «гласных» по куриям

Земское самоуправление создавалось в 34 губерниях европейской части России по непривычным для империи меркам. Каждые три года жители уезда разных сословий избирали местную исполнительную власть - от 14 до 100 депутатов-«гласных» уездных земских собраний. Выборы проводились по куриям - особым разрядам, на которые делились жители. Первую составляли землевладельцы, имевшие от 200 до 800 десятин земли (по разным губерниям), другое недвижимое имущество стоимостью 15 тысяч руб­лей или годовой доход в 6 тысяч рублей. Во вторую входили горожане с недвижимостью от 500 рублей в малых и 2 тысячи рублей в крупных городах или деловые люди с годовым доходом не менее 6 тысяч рублей, чтобы устранить от участия городскую бедноту и особенно «неблагонадёжную» интеллигенцию.

Третью курию наполняли представители «сельских обществ»; для них ценз не требовался, но усложнялась процедура. Община-«мир» посылала своего представителя на волостной сход, где избирали выборщиков, а те уже на другом съезде выбирали из своей среды «гласных» уездного земского собрания. Крестьяне не очень-то разбирались в новых порядках, да и не интересовались далёкими от их конкретных нужд делами, тем более требовавшими поездок и расходов. Потому порой их интересы представляли помещики, местные батюшки или мещане, благо закон разрешал мужикам избирать «гласных» от других сословий.

В итоге же преобладали в земствах состоятельные городские собственники и дворяне - правда, далеко не худшие; благо тогдашние олигархи-латифундисты шли напрямую во власть, не интересуясь провинциальными делами. В результате первых выборов 1865-1866 гг. дворяне составили 42 процента уездных и 74 процента губернских «гласных», крестьяне соответственно - 38,5 процента и 10,6 процента, купцы - 10,4 процента и 11 процентов. Это, кстати, позволило правительству отказать «гласным» в получении вознаграждения за работу - таковое разрешалось только по воле губернатора.

Содержать железные дороги и бороться с саранчой

Уездные собрания выбирали представителей в губернское земское собрание. Земские собрания избирали исполнительную власть - губернские и уездные земские управы (от трёх до шести человек). Они работали постоянно, и дел у них было много:

«…- Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счёт земства.

- Меры обеспечения народного продовольствия.

- Заведывание земскими благотворительными и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

- Управление делами взаимного земского страхования имуществ.

- Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

- Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определённых, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

- Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.

- Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах о почтовой повинности».

Первое и последнее, кстати, означало, что государство переложило на плечи местного самоуправления содержание тюрем, квартир для чинов полиции и домов для рекрутов, этапную повинность для каторжников, выделение подвод для разъез­дов полицейских, жандармов и других чиновников, содержание мировых посредников и судей, устройство и ремонт дорог. Всё это, строго говоря, не имело отношения к местному хозяйству, но было нужно правительству и при этом «стоило» больше половины расходов и так небольших земских бюджетов - в 1871 году общий доход всех земств России составлял всего-то 20 миллионов рублей.

Земство - особая общественная организация

И всё же дело пошло - финансирование за счёт земских сборов на медицину, народное образование, агрономию, ветеринарную службу, устройство местных дорог, организацию статистики и другое возросло с 7 до 104 миллионов руб­лей в год и превысило государственные расходы - в 6-7 раз.

К февралю 1917 года в России действовало около 65 тысяч земских начальных школ (половина из всех имеющихся); в них работало больше 100 тысяч учителей и обу­чалось 4 миллиона учащихся. Некоторые земства, как Вятское губернское, смогли открывать полноценные средние школы - гимназии или выделять стипендии на продолжение образования. Пусть при этом учились не все, а ещё меньше учеников заканчивали трёхлетние начальные школы: болезни, нужда, домашняя работа заставляли родителей брать детей из училищ. А лишь половина учителей сводили концы с концами - они подрабатывали: заведовали библиотекой, давали дополнительные уроки, вели курсы для взрослых, занимались страхованием, статистикой… Земство как могло помогало - пособиями, предоставлением годичного отпуска «с целью освежения его сил и пополнения знаний», даже правом на образовательные экскурсии за границу.

Земские участковые врачи и фельдшеры впервые стали проводить профилактическую работу: делать прививки, бороться с распространением заразных болезней, беря минимальную плату за лечение (5-10 копеек). Во многом благодаря их усилиям в России стала снижаться смертность.

Появились земские печатные органы, издательства, библиотеки, народные театры. А ещё - ветеринары, юридические консультации, статистические бюро, земская почта…

Чуждые имперской бюрократии

Но дело не только в школах и больницах - появление новых органов означало повышение общественной активности, появление целого слоя земских служащих - статистиков, инженеров и техников, секретарей, бухгалтеров, заведующих отделами, учителей, врачей, ветеринаров, агрономов, страховых агентов. В жёсткой управленческой чиновничьей иерархии появилось инородное тело с представительством и выборностью депутатов от всех социальных слоёв, их формальным равенством и сменяемостью. Всё это было принципиально чуждо имперской бюрократии, и известный министр внутренних дел Александра III Д.А. Толстой безошибочно чувствовал, что земства являются «особыми общественными организациями, независимыми от правительственной власти и действующими в круге вверенных им дел совершенно самостоятельно».

Министр опасался не зря. С началом Первой мировой войны в июле 1914 года съезд представителей земств образовал общеземский союз, который объединился с Всероссийским союзом городов. Очень скоро лидеры земств и городов приняли участие в разработке планов дворцового переворота, чтобы отстранить от власти Николая II и возвести на трон его сына Алексея при регентстве великого князя Михаила Александровича. Однако революция оказалась более мощной, чем они рассчитывали. К лету 1918 года все земские органы были ликвидированы декретами советской власти.