Долговая яма местной казны

Что происходит, когда Центр, налагая на регионы обязательства, не сопровождает их источниками доходов

Прошёл немалый срок с момента подписания известных майских указов Владимира Путина, увидевших свет после его инаугурации в 2012 году. Между тем выполнение их на местах не только оставляет желать лучшего, но и стало под конец минувшего года темой жёстких обсуждений на самом высоком уровне, в том числе и непосредственно с участием самого автора указов. Что же (а может быть, кто же) всё-таки тормозит в регионах реализацию этих важных социальных документов, особенно в части роста заработной платы работников бюджетной сферы?

Необеспеченные мандаты

Увидевший свет в начале декаб­ря минувшего года доклад известного аналитического агентства Standard & Poor’s (S&P) чётко называет в качестве главной причины такого торможения не какой-либо злонамеренный саботаж местных чиновников, а вполне объективную причину: продолжающуюся финансово-бюджетную политику федерального Центра, когда очередные обязательства, возлагаемые на регионы (так называемые федеральные мандаты), не сопровождаются обеспечением соответствующими источниками доходов. Основные наиболее привлекательные, дающие большой объём средств и легко собираемые налоги, такие, как НДС, НДПИ или на доходы физических лиц, как были, так и остаются закреплёнными за Центром. Регионам словно по-прежнему говорят: вот вам три рубля, и ни в чём себе не отказывайте.

Проблема осложняется тем, что и с тремя рублями стало не всё гладко. Дело в том, что собственные, ранее закреплённые за регионами возможности получения доходов в региональную казну сокращаются из-за продолжающегося застоя в российской экономике. О таком застое (или стагнации) сейчас не говорит, наверное, только ленивый. Но вот совершенно конкретный факт: по данным Росстата, в 2013 году поч­ти треть всех российских предприятий стали убыточными. Но ведь эти предприятия находятся не на Марсе, а на территории вполне конкретных регионов, оттого-то и происходит ухудшение общеэкономического и финансово-бюджетного состояния всё большего их числа. И это притом, что такое состояние и раньше было далеко не блестящим.

Возьмём только один пример. По данным того же Росстата, за первое полугодие минувшего года спад производства в отечественном автомобилестроении составил 17 процентов. Вообще-то подобный показатель, по мировым меркам, для любой отрасли означает только одно: данная отрасль находится в положении, близком к катастрофическому. И лишь запущенная во втором полугодии Минпромторгом России программа льготного автокредитования несколько спасла положение, снизив к концу года показатель спада производства в отрасли до 2,9 процента. Но ведь это всё равно спад, а не подъём и даже не топтание на месте.

Спрашивается, разве не отразилось такое кризисное состояние в автомобилестроении на количестве автомобилей, приобретаемых жителями регионов, на территории которых находятся предприятия отрасли? Ведь преж­де всего именно местное население, в массе своей не имеющее финансовых возможностей жителей Москвы или Тюменской области, приобретает продукцию «своих» предприятий. Затруднение доступа к ней ни в Самарской, ни в Ульяновской, ни даже в относительно благополучной Нижегородской области граждане просто не в состоянии компенсировать покупками «майбахов» или «бентли». А это уже напрямую касается финансового положения целых «автомобильных» регионов, поскольку именно в их распоряжении остаётся такой вид налогов, как транспортный. Естественно, чем меньше автомашин находится в собственности жителей данного региона, тем меньшей будет и величина поступлений за счёт данного налога.

И это, повторим ещё раз, лишь один из многочисленных примеров того, как застой в экономике (а в целом ряде отраслей - прямой спад) влияет на состояние региональной казны. В таких условиях возложение на регионы обязанности увеличивать заработную плату бюджетников означает либо прямое невыполнение этих нефинансируемых федеральных мандатов (в роли которых выступают майские указы президента), либо залезание в долги.

С протянутой рукой в банк за кредитами

Вообще-то и до кризиса финансовое положение большинства российских регионов было далеко не радужным; и коренной причиной тому - вся проводимая в последние два с лишним десятилетия экономическая политика, основанная на добыче и экспорте сырья, ну и немного на производстве и вывозе полуфабрикатов. Но тогда по крайней мере в стране было хотя бы десятка полтора устойчивых регионов-доноров, отличавшихся определённой финансовой стабильностью плюс ещё обеспечивавших - посредством перераспределения через федеральный бюджет - все остальные российские регионы. Сегодня же даже у богатых природными ресурсами и имеющих крупнейшие заводы субъектов Федерации не хватает средств для обеспечения расходных статей собственных бюджетов.

Поскольку рассчитывать на трансферты из федерального бюджета - подобно «бедным» регионам - «богатым» не приходится, у региональных властей остаётся едва ли не единственный источник выполнения своих финансово-бюджетных обязательств - обращение в коммерческие банки за кредитами. Естественно, с последующей выплатой процентов, которые, как всем известно, у наших банков значительно отличаются от тех, что взимают их коллеги на Западе. И всем известно, в какую сторону. Разумеется, к таким кредитам вынуждены обращаться и «бедные» регионы, поскольку для произведения дополнительных выплат тем же бюджетникам средств у них совсем не хватает. В целом же в период с 2010 по 2013 год долг российских регионов вырос в полтора раза, почти достигнув гигантской суммы в 1,5 триллиона рублей.

Считается, что критически допустимой с точки зрения возможностей дальнейшего нормального развития величиной соотношения долга регионов и величины регионального бюджета является отметка в 100 процентов. Так вот, по данным на 1 ноября минувшего года, бывшие в последнее время в числе доноров федерального бюджета Омская, Вологодская и Иркутская области балансируют на этой самой 100-процентной отметке наряду с такими глубоко дотационными регионами, как Рязанская и Костромская области. А, к примеру, «донорская» Кемеровская область эту отметку вообще превысила. Есть и регионы (такие, например, как Республика Мордовия), где такое соотношение приближается к 180 процентам.

Без коренного пересмотра экономической политики таким регионам из долговой ямы не выбраться. Более того, по имеющимся прогнозным оценкам, если в этой политике ничего не изменится, совокупный долг регионов за период 2014-2015 годов грозит увеличиться вдвое и достичь величины в три триллиона рублей.

А если всё-таки экономить?

Здесь возникает законный вопрос: неужели же так всё мрачно в сфере региональных финансов и у субъектов Федерации не осталось совсем уже никаких резервов для исправления ситуации? Нет, кое-какие резервы, конечно, можно найти - и по крайней мере один из них хорошо известен всему обществу. Это - экономия на безобразно - иначе не назовешь - раздувшихся расходах на содержание чиновничьего аппарата на местах. И речь даже уже не идёт о его количественном разрастании - насквозь обнаглевшие аппаратчики закладывают в региональные бюджеты всё больше средств на содержание уже сидящих в креслах функционеров самого различного уровня.

Думаю, всем памятна информация, прозвучавшая на встрече Владимира Путина с активом Общероссийского народного фронта, когда была названа просто шокировавшая всех цифра расходов на «улучшение имиджа» (!) действующего губернатора Сахалинской области. Но ведь это - лишь один из сотен, если не тысяч, примеров того, как региональные чиновники ублажают себя любимых на бюджетные деньги. А в Волгоградской области общие расходы на аппарат управления должны были составить около трёх миллиардов рублей. Между прочим, это целых 10 процентов всего накопившегося долга регионального бюджета.

Конечно, стыдить таких гос­под даже в прямом телеэфире - пустое дело. Необходима политическая воля с самого верха (может быть, если потребуется, подкреплённая специальными федеральными законами) для скорейшего прекращения такой безобразной практики на местах.

Из истории известно, что никогда ещё экономия на содержании чиновников сама по себе, не сопровождаемая глубокими экономическими преобразованиями, не давала ощутимого эффекта. Разовый - да, может дать, но никак не долговременный, по той простой причине, что сэкономленных средств просто не хватит на заявленные социальные цели. И что тогда - опять занимать у банков и всё пойдёт по кругу?

Нужна - причём срочно - другая региональная политика, которая являлась бы составной частью политики федеральной и включала в себя решительный отказ от сырьевой доминанты и начало реального инвестирования в несырьевые промышленные и аграрные проекты на территории регионов. Только тогда у них появятся собственные доходы, необходимые для финансирования и майских указов, и всего остального.

мнения

Вячеслав Новиков,

заместитель председателя ­Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам:

- Во-первых: я не согласен с тем, что утверждённым требованиям Правительства соответствуют только Москва и Санкт-Петербург. Просто нужно, чтобы кредитные агентства провели углублённую оценку регионов. Во-вторых - далеко не все банки готовы кредитовать субъекты ввиду их большого внутреннего долга. А такая ситуация складывается из-за того, что федеральная власть принимает решения, которые заставляют регионы выполнять определённые требования. И хотя в Бюджетном кодексе говорится, что если федеральная власть принимает решение, приводящее к дополнительным расходам, то за этим должна последовать их полная компенсация, чего не бывает. Поэтому субъектам приходится выкручиваться самим. Что касается майских указов президента, то они носят для регионов скорее рекомендательный характер. Потому что в соответствии с Конституцией их бюджеты являются самостоятельными, и увеличивать расходы для них нельзя.

Николай Власенко,

член Комитета Совета Федерации по экономической политике:

- Президент уже говорил о том, что необходимо перераспределить полномочия между федеральным Центром и регионами. В частности, это касалось доходов, которые должны оставаться на территории субъекта (сейчас это 37 процентов, всё остальное уходит в федеральный Центр). Не исключаю того, что в 2014 году эта процедура всё-таки состоится. Тогда регионы получат больше собственных доходов, что может существенно изменить картину по дефицитности. Что касается нового утверждённого порядка кредитования, то это сделано на будущее с целью понять, какие регионы могут заниматься заимствованием, а какие - нет. Кстати, не так страшно, когда у региона есть кредиты. Потому что без них не будет роста экономики. Однако кредиты не должны направляться на проедание и текущую деятельность, а должны выступить в роли долгосрочных инвестиций. Тогда их привлечение будет оправданно.