Российская лотерея на распутье

На отечественном лотерейном рынке с первого января 2014 года ожидалось введение государственной монополии, однако уже сейчас понятно, что эти планы остаются на бумаге. Негосударственные лотереи будут жить и после Нового года, и до тех пор, пока федеральные ведомства, курирующие проведение различных государственных лотерей, не договорятся о принципах работы этого рынка, о введении госмонополии не может быть и речи. Любопытно, что эту идею в нынешнем созыве не поддержали депутаты Государственной Думы.

- Потенциал у этого рынка в России огромен. По оценке всемирного альманаха La Fleur’s, наша доля в общем объёме лотерейного бизнеса составляет всего 0,13 процента. Это совсем мало и означает, что нам есть куда расти. Для этого государство должно определить понятные и прозрачные «правила игры», чтобы участники рынка могли планировать свою работу на 5-10 лет вперёд, — рассуждает Александр Зибров, генеральный директор компании «Интерлот», входящей в тройку российских лидеров этого рынка.

- Что же вам мешает работать? У нас, конечно, не такой большой рынок, как, скажем, в Европе, но и лотерейных компаний немного.

- Мешает законодательная неопределённость. В 2011 году депутаты Государственной Думы приняли в первом чтении поправки в КоАП и Закон «О лотереях».

Насколько я знаю, разрабатывался этот документ во исполнение поручений Президента России, а концепцией занимался Минфин совместно с Минэкономразвития, Минпромторгом и Министерством внутренних дел. Курировал работу бывший министр финансов Алексей Кудрин.

В законопроекте были учтены российские и международные наработки и, конечно же, опыт борьбы с нелегальными казино. Там всё просто и понятно: лотерейное оборудование нельзя использовать для продажи готовых или немедленно генерируемых игровых комбинаций, счётчик включения должен регистрировать и сохранять информацию о количестве включений лотерейного оборудования в фискальном режиме. Лотерейные терминалы не должны содержать скрытые, незадекларированные возможности, информационные массивы, узлы или агрегаты, недоступные для проверки. Они должны обеспечивать защиту информации от утраты, хищения, искажения, подделки, уничтожения, модификации, копирования и несанкционированного подключения к сети Интернет.

Поправки ограничивают количество используемого лотерейного оборудования при проведении тиражной лотереи, устанавливают ограничения доступа к местам распространения билетов бестиражных лотерей и местам проведения стимулирующих лотерей и повышают роль государства, потому что уведомительный порядок регистрации стимулирующих лотерей в законопроекте менялся на разрешительный.

Также в этом документе прописаны порядок проведения государственных всероссийских лотерей, чёткие требования к распространению лотерейных билетов бестиражных лотерей и местам проведения стимулирующих лотерей, правила проведения проверок компаний.

- Похоже, что нормы, которые прописаны в законопроекте, должны привести к серьёзным изменениям. А что станет с компаниями, которые пользуются серыми схемами в лотерейном бизнесе?

- Если бы законопроект приняли, то такие компании быстро бы разорились. Это бизнес тонкий, и выпуск очередной серии лотерейных билетов прибыли не гарантирует, а тут ужесточается контроль за проведением лотерей. Закрываются лазейки для использования фиктивных лотерейных схем, прикрывающих игорный бизнес.

Судите сами: за изготовление лотерейных билетов с нарушением специальных требований планировалось ввести штраф до 500 тысяч руб­лей. Не опубликовал отчёт о проведении лотереи — штраф 100 тысяч рублей, попался при подведении итогов лотереи с «перепрошитым» оборудованием — ещё полмиллиона руб­лей.

В 2011 году законопроект поддержало Государственно-правовое управление Президента, рекомендовав внести в него незначительные правки, не предполагающие существенного изменения государственной системы контроля за лотерейным бизнесом, а в июле 2011-го депутаты приняли его в первом чтении.

Как положено по Регламенту Государственной Думы, для подготовки поправок было предоставлено 30 дней, но внесли их с нарушением: во-первых, был нарушен срок их подготовки, во-вторых, анализ новой редакции законопроекта позволяет сделать вывод об изменении его концепции. Теперь в нём говорится о введении госмонополии. Разработчики предлагают передать функции организатора лотереи федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на проведение Всероссийской государственной лотереи, а он уже будет выбирать оператора для обслуживания гослотереи. Представляете, что начнётся!

В профессиональном сообществе к такой идее отнеслись насторожённо. Ведь это выходит за рамки основной цели законопроекта — «совершенствование государственного правового регулирования лотерейной деятельности» и фактически представляет собой запрет разрешённой в настоящее время деятельности по организации и проведению лотерей юридическими лицами. В первоначальном варианте о госмонополии не было ни слова. Напротив, тогда речь шла о создании условий для развития конкуренции среди организаторов лотерей, правда, с учётом повышения контро­ля со стороны государства.

Не случайно негативная оценка этим поправкам была дана в письме Министерства финансов от 07.11.2011 года, адресованном первому вице-премьеру. В нём говорилось, что ведомство категорически не поддерживает введение запрета на работу частных операторов.

- В профессиональном сообществе обратили внимание на нарушение со стороны авторов поправок Регламента Государственной Думы. Наверняка об этом знают и депутаты. Чем, по-вашему, может закончиться обсуждение этого законопроекта?

- Сторонники так называемой госмонополии на рынке лотереи не понимают, что поправки, изменяющие концепцию законопроекта, принятого Государственной Думой в первом чтении, подлежат автоматическому отклонению. Это следует из Регламента палаты и написано в нескольких постановлениях Конституционного суда, принятых в течение последних 14 лет.

Возьмите постановление Конституционного суда от 20.07.1999 года. В нём говорится, что по Конституции каждая палата Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка деятельности. Наличие и соблюдение этих правил является существенным процессуальным элементом принятия законов и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов.

В постановлении Конституционного суда от 5 июля 2001 года отмечалось, что изменение концепции законопроекта не может происходить на этапе внесения поправок, а нарушение этого требования приводит к искажению изначального волеизъявления и влияет на судьбу акта в целом. Это свидетельствует о неконституционности законопроекта не только по порядку принятия, но и по его содержанию.

В своём постановлении Конституционный суд от 14.02.2013 года заключил, что Государственная Дума обязана соблюдать порядок принятия федеральных законов, причём не только прямо закреплёнными статьями 104-108 Конституции Российской Федерации, но и вытекающих из иных её положений, конкретизированных в Регламенте Госдумы, наличие которого рассматривается Конституцией в качестве обязательного условия организации парламентской работы.

Так что будущее законопроекта, над которым в течение долгого времени работало несколько министерств, из-за изменения концепции находится под большим вопросом.

- Но это не единственная попытка ввести госмонополию путём изменения законодательства о лотерейном бизнесе.

- В 2012-м речь шла о введении запрета всех частных и муниципальных лотерей, но до рассмотрения на пленарном заседании законопроект не дошёл. Насколько я знаю, на него поступило отрицательное заключение Правительства, а в Государственной Думе документ не поддержали Комитет по бюджету и налогам и Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

В заключении бюджетного комитета говорилось, что наша Конституция закрепляет равенство участников гражданских правоотношений. В ней установлено, что права эти могут ограничиваться на основании федерального закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. «Авторы законопроекта в прилагаемых к нему документах не привели ни одного из указанных выше оснований для ограничения гражданских прав», — говорилось в отзыве Комитета Госдумы по бюджету и налогам.

Было также непонятно, зачем запрещать муниципальные лотереи? Ведь подавляющее большинство муниципалитетов являются дотационными, и лотерея — это один из немногих источников пополнения местного бюджета. Продажа билетов даёт им небольшие, но зато стабильные поступления.

- Какой эффект, по вашему мнению, даст создание госмонополии на лотерею? Может быть, в ней есть свои плюсы — прозрачность рынка, рост продаж?

- Сторонники государственной монополии ссылаются на зарубежный опыт и рассказывают старые истории, как средства от первой советской государственной лотереи 1929 года шли на борьбу с пьянством, а деньги от четырёх гослотерей, проводившихся во время Великой Отечественной войны, направили на нужды фронта. В послевоенное время средства от лотереи шли на спортивные программы, а поступления от государственной лотереи «Спортлото» обеспечивали более 80 процентов всего спортивного бюджета СССР.

Они утверждают, что введение государственной монополии на лотерейную деятельность хоть и приведёт к автоматическому сокращению количества участников рынка, но зато позволит увеличить доходы с проведения всероссийских лотерей, благодаря чему усилится контроль со стороны государства. Вырученные деньги пойдут на поддержку детей, малообеспеченных граждан, многодетных семей, инвалидов и ветеранов войны и труда, развитие системы образования и спорта, повышение патриотизма граждан, на поддержку культуры. Список можно продолжать до бесконечности, но лично я во всё это не верю.

Некоторые мои коллеги считают, что под стремлением навязать рынку государственную монополию скрывается желание некоторых крупных лотерейных компаний вернуть залы игровых автоматов. Логика здесь простая: если лотерея станет государственной, оставшимся компаниям, которые от имени государства станут операторами рынка, не нужно будет получать лицензию в налоговой инспекции, и им будет проще обосновать возвращение «одноруких бандитов». «Деньги-то на социальные нужды пойдут», — скажут они, а что там будет на самом деле, пока неясно.

Государственные лотереи и сейчас собирают деньги на социальные проекты. Направляют их в бюджет, а там эти средства растворяются и распределяются по разным статьям. Эти же деньги нецелевые, и поэтому невозможно проследить, на что их потратили. Не случайно участники заседания Экспертного совета при Правительстве РФ, которое состоялось в конце сентября, говорили о необходимости создания механизма контроля за использованием этих денег. Я знаю немало сторонников идеи направлять средства от государственных лотерей на конкретные счета для финансирования заранее определённых социальных программ.

По таким правилам сейчас живут негосударственные лотереи. Для частных компаний правила гораздо строже, чем для «государственников». Частники регулярно отчитываются перед надзорными ведомствами по каждому выпуску лотерейных билетов, предоставляя информацию не только о выручке, прибыли и сумме призового фонда, но и обязательно сообщая, на какой благотворительный счёт идут перечисления, и если деньги направят не на тот счёт, то у компании возникнут проблемы с налоговиками. Данные эти хранятся в ФНС, и сотрудники налоговой инспекции в любой момент могут проверить их подлинность.

- Обсуждение поправок в Закон «О лотереях» в профессиональном сообществе проходит неспокойно, а что в это время происходит с государственными лотереями? В России их несколько, и занимаются ими несколько федеральных министерств. Серьёзные конкуренты?

- Попытки ввести госмонополию на лотерейном рынке происходят на фоне спора Минфина, с одной стороны, и Минэкономразвития с Минспортом — с другой стороны, из-за выпуска лотерей к чемпионату мира по футболу 2018 года. Минфин предлагает организовать в 2014-2023 годах пять тиражных и десять бестиражных лотерей в поддержку организации этого спортивного мероприятия, последующего содержания спортивной инфраструктуры и развития футбола.

У Минфина большой опыт в этой работе. Он занимается организацией лотереи в поддержку Олимпиады-2014 и вполне может выступить организатором ещё одной лотереи с выбором оператора на конкурсной основе. Насколько мне известно, на рынок планировалось выпустить новые лотерейные продукты. Целевые отчисления в бюджет прогнозировались на уровне 10,9 миллиарда рублей, хотя, по оценке некоторых экспертов, эффективность этого проекта спорная.

Инициативу Минфина сначала не поддержали в Минэкономразвития, а потом и в Минспорта, который является межведомственным координатором подготовки чемпионата мира по футболу и организовывает лотерею «Гослото».

Вероятно, в министерстве посчитали, что для запуска и продвижения лотереи, приуроченной к чемпионату мира, потребуется очень много времени, поэтому затраты не окупятся, и лотерея будет убыточной. Вместо этого предлагается сосредоточиться на продвижении существующих гослотерей и увеличить финансирование различных социальных программ.

За счёт поступлений от лотереи Рос­туризм планирует развивать инфраструктуру внутреннего туризма в российских регионах. Он готовит конкурс по подбору частного оператора для выпуска лотерейных билетов, готовых перечислять на развитие туризма в регионах 10 процентов от выручки в обмен на информационную поддержку со стороны государства. На мой взгляд, это неплохая идея. Для частного бизнеса это повышение имиджа, да и такие розыгрыши вызывают у населения большой интерес и доверие.

Ещё на рынке следят за ситуацией вокруг Министерства культуры, которое тоже планирует проводить пять всероссийских государственных лотерей для поддержки современного искусства, кинематографии, народного творчества, молодых дарований, биб­лиотечного дела. Так что конкуренция среди крупных игроков в ближайшие годы будет нарастать.

- Какие предложения по совершенствованию работы рынка лотереи обсуж­даются сейчас в профессиональном сообществе? Недавно этот вопрос рассматривался на заседании Открытого правительства, в заседании которого вы принимали участие.

- Есть идея создать единую государственную систему управления лотереями, которая гарантировала бы ещё большую прозрачность этого бизнеса. Ею могла бы стать всероссийская информационная система учёта продаж и администрирования лотерей. Помимо большого количества различных функций, регулятор формировал бы долго­срочную политику участия государства на этом рынке и гарантировал выплаты выигрышей, поскольку в регионах с этим не всегда всё в порядке. Впрочем, технологические решения для учёта продаж, созданные на основе передового международного опыта, крупные лотерейные компании в России уже используют — и вопрос остаётся открытым.

Обсуждаются также перспективы создания единого фонда целевых отчислений, который будет полностью контролироваться федеральной властью. Предполагается, что фонд будет выполнять функции контролёра поступлений и является платёжным агентом по финансированию конкретных социальных программ. Кроме этого, обсуждаются вопросы, связанные с улучшением работы распространителей лотереи. Для этого предлагается установить предельный размер вознаграждения. Сейчас агенты получают большие деньги — не менее 25-35 процентов лотерейной выручки, но качество работы многих распространителей оставляет желать лучшего, и поэтому на законодательной основе нужно определить их права, обязанности, ответственность и максимальный размер вознаграждения.

справка

От имени государства лотереей в России занимается Минспорт с лотереей «Гослото», оператор — компания «Государственные спортивные лотереи», Минфин с олимпийскими лотереями — оператор «Спортлото», Спецстрой России Министерства обороны с лотереей «Победа», оператор — «Государственные лотереи «Победа».