Нет повести печальнее на свете, чем сказ о местной власти и бюджете

Против лома нет приема

Можно назвать множество разных причин, из-за которых муниципалите­ты функционируют неэффективно, но только одна, в абсолютных условиях рыночных отношений, обездвижива­ет кровоток муниципалитетов на пути их развития — это финансы. Баналь­но! Но, как говорится, против лома нет приема.

Находясь в зоне экономической неполноценности, абсолютное боль­шинство муниципалитетов зависит от межбюджетных отношений с регио­нами, то есть живет по средневеково­му правилу — «вассал моего вассала». Бюджет муниципалитета не рождается в его недрах, а возникает в министер­стве финансов субъекта из расчетов по замысловатой методике на каждое му­ниципальное образование. В октябре месяце эти цифры спускают на места, а уже к концу ноября муниципальные депутаты готовят и утверждают по ним свой годовой бюджет. Дальше начина­ется то, о чем выразиться можно так: нет повести печальнее на свете, чем сказ о местной власти и бюджете!

Средств сверстанного таким обра­зом бюджета муниципального обра­зования хватает лишь на зарплату его служащих, оплату коммунальных ус­луг за объекты собственности админи­страции и налога на эту собственность, уличное освещение, функционирова­ние по минимуму Центра культуры, досуга и спорта, частично на неотлож­ный ремонт внутрисельских дорог, ГО и ЧС, благоустройство. И все! Где уж тут 46 полномочий, прописанных се­годня в Федеральном законе № 131?

И если даже исключить «полу­живые» вопросы местного значения, такие, например, как осуществление муниципального лесного контроля, создание, развитие и обеспечение ох­раны лечебно-оздоровительных мест­ностей и курортов местного значения на территории поселения и т.д., все равно деньги нужны на то, без чего му­ниципальное образование работать не может, но должно — провести энерго­аудит, изготовить схемы теплоснабже­ния, водоотведения, электроснабже­ния, узаконить право собственности, создать запас продовольствия и меди­каментов на случай ЧС, организовать межведомственное взаимодействие и оказание муниципальных услуг.

Средства нужны на обязательное софинансирование при участии в кра­евых и федеральных программах, на сметы, экспертизы, аттестацию рабо­чих мест, помпы, сирены, доброволь­ную пожарную дружину, дорожные знаки, уборку лицензированной тех­никой снега, на строительство хозплощадок под мусорные контейнеры, квартиру для участкового инспектора, ремонт помещения администрации муниципального образования и т.д. И средства немалые. Замерил рулеткой посланник БТИ участок 25х30 метров — 25 тысяч рублей, приехал специ­алист энергоаудита — 80 тысяч рублей за одно здание, хочешь открыть право муниципальной услуги через «Росте­леком» для населения — пожалуйте 350 тысяч рубчиков, а открыть их в районе надо 21. Откуда эти цены и где взять такие деньги?

Зона экономической неполноценности

Однако око государево в ипостасях прокуратуры, гостехнадзора, госпож-надзора, госпотребнадзора, Федераль­ного казначейства, ФАС, ОБЭП, след­ственного комитета и т.п. безусыпно следит за исполнением ФЗ № 131 на местах. Это оборачивается штрафами, часто не соизмеримыми с заработной платой штрафуемых муниципальных служащих и глав поселений.

Штрафы могут выписать за кучку мусора, выброшенного из ведра нера­дивым жителем на «задах» своего зе­мельного участка, за отсутствие помпы или таблички, обозначающей гидрант, за отсутствие скотомогильника на тер­ритории муниципального образова­ния, за использование при снегоочист­ке улиц села не лицензированной на то техники. Наказывают даже за отсут­ствие евророзетки в здании админи­страции и дорожного знака в тупико­вом переулке, куда транспорт заезжа­ет раз в неделю, да и тот — трактор с телегой для сбора мусора от жителей… Все зависит от характера и настроения проверяющего или твоих способно­стей убеждать. Куда ни глянь — плати, плати, плати.

В то же время зарплаты муници­пальных служащих находятся на уров­не оплаты неквалифицированного труда в Российской Федерации. На­пример, у специалиста 1—2-й катего­рий она составляет сегодня чуть более 8 тысяч рублей в месяц, работника, осуществляющего техническое обслу­живание, — 6 190 рублей и даже глав­ного специалиста — не более 13 тысяч рублей.

При таких заработках не толь­ко найти в селе и привлечь к работе в органы местного самоуправления кадры почти невозможно, но и удер­жать вызревших профессионалов про­блематично. Высокие требования к квалификации, большая ответствен­ность и жесткие меры, применяемые к муниципальным служащим кон­тролирующими органами, низкая за­работная плата и возросшая кратно требовательность жителей к органам самоуправления не мотивируют де­лать выбор в пользу «служения малой Родине». Если все будет и дальше так развиваться, в ближайшем будущем местное самоуправление в глубинке выродится и пойдет по пути передачи полномочий в районные центры. Ста­нет декоративной властью, способной лишь выдавать справки.

Одна из проблем сел — благо­устройство. Сегодня среди более чем 23 тысяч муниципалитетов 19 тысяч — сельские. Жизнь в них имеет пра­во быть такой же комфортной, как и в городе. Но не может, в принципе, потому, что благоустройство должна обеспечивать служба ЖКХ, которой в селе нет в силу своей нерентабельно­сти. Вот и получается, что в поселени­ях с населением до восьми-десяти ты­сяч создавать комфорт, уют и красоту приходится полукустарным способом, силами временно привлеченных по договору рабочих и работников адми­нистрации во главе с главой.

Лет шесть назад наш сельский му­ниципалитет при содействии районно­го центра занятости для благоустрой­ства села принимал на работу местных жителей. Зарплата хоть и была не­большой, но люди старательно наво­дили порядок и красоту, понимая важ­ность своего труда для родного села. Это очень выручало администрацию муниципального образования. А по­том наш муниципалитет стал высокодотационным из-за зачисления в его бюджет средств, выигранных в кон­курсе краевой программы «Местные инициативы», и сотрудничество с цен­тром занятости в силу вступивших в этом случае ограничений стало невоз­можным.

Выбирая между «молотом и наковальней», мы отдали предпочтение инвестиционной краевой программе и за 6 лет участия в ней четырежды становились получателями средств на решение серьезных, рассчитанных на перспективу задач. Это позволило нам установить в селе новую водонапорную башню, отремонтировать технический одопровод для полива огородов жителей, сделать капитальный ремонт очистных сооружений и установить красивую изгородь вокруг сельского стадиона. Но если бы деньги, полученные из средств краевой программы, не шли в зачет финансовой помощи бюджету муниципального образования, то уборка села, обрезка деревьев, устройство цветочных клумб, посадка деревьев и т.д. были бы возможны на качественно ином уровне.

Теперь о коррупции

О противоправных действиях с це­лью извлечения выгоды и обогащения. Скажите, какую выгоду можно извлечь в селе, за счет чего обогатиться? Земля у нас только общедолевая, всей осталь­ной распоряжается районная власть. Различного рода справки мы обяза­ны выдавать по требованию жителей бесплатно. Зарплата муниципальных служащих фиксированная. Одним сло­вом, в сельском поселении реально нет питательной среды для возникновения коррупции. Но вот прокуратура так не считает и, ссылаясь на закон, требует бесконечных отчетов и справок… Эти требования бывают иногда абсурдны­ми, отнимают массу времени, энергии, нервов.

Вот выдержки из решения Совета муниципальных образований Ставро­польского края: «В 2011—2012 годах значительно возросло общее количе­ство обращений, поступающих из рай­онных и городских прокуратур в органы местного самоуправления края. Если в 2010 году из органов прокуратуры края поступило 12374 запроса и требования, то в 2011 году — уже 15060…

Зачастую информация, запрашивае­мая органами прокуратуры, объемна по содержанию и требует значительного времени для подготовки. Несмотря на это работники прокуратуры, ссылаясь на статьи закона «О прокуратуре Рос­сийской Федерации» дают указания о немедленном и неукоснительном пред­ставлении ответа в кратчайшие сро­ки (от нескольких часов до 1—3 дней)… Нередки случаи, когда запрашиваемые сведения в принципе не могут быть предоставлены, так как не относятся к вопросам ведения органов местного самоуправления.

Недостаточно четкое распределе­ние компетенции между уровнями пу­бличной власти и неопределенность формулировок в действующем законо­дательстве приводит к тому, что ор­ганы местного самоуправления испол­няют полномочия, присущие органам государственной власти.

При этом акты прокурорского реа­гирования выносятся без учета полно­мочий органов местного самоуправле­ния».

Заметьте, это говорит уже не от­дельно взятый представитель мест­ного самоуправления, это кричит от недостатка кислорода все муници­пальное сообщество. Может, это и не является произволом со стороны про­куратуры, ведь она на местах тоже за­дыхается от рутины бюрократизма, но справедливым это никак не назовешь.

Виной всему зыбкость формулиро­вок 131-го закона. Как правило, опи­сание полномочий органов местного самоуправления начинаются со слов «создать условия», «участвовать», «содействовать» и т.п. Безликие сло­восочетания, по которым определить степень обязательности их исполне­ния невозможно, так же, как и понять, к какому действу призывают эти гла­голы-гермафродиты. У муниципали­тетов может быть одно мнение на этот счет, у прокуратуры — другое. И ясно, в этом споре побеждает сильнейший.

Другим могильщиком оптимизма сельского самоуправления является ФЗ №94. Деньги, если таковые случа­ются в сельском поселении, поступают на счета муниципалитета к июлю меся­цу, — то доходов нет, то остатки нель­зя тратить, то министерство финансов субъекта затягивает с их передачей, то местное финуправление вместе с каз­начейством их не находят. А потом на­чинаются гонки. Подрядчик старается уложиться в сроки и с наименьшими затратами, заказчик старается стребо­вать качество и выполнение заказа в определенные контрактом сроки. Мало того, что подрядчик, выиграв аукцион, нам ничем не обязан, так еще и в хо­де работ из-за антагонизма интересов возникают ненормативные отноше­ния. Где уж тут до взяток и коррупции? О каком сговоре речь, когда аукцион в Интернете, за контроль качества от­ветственность несут сторонние, а после приемки работ подрядчик даже сказать «до свидания» не является.

Вы скажете, при чем здесь полномо­чия местной власти? При том, что все в этом пространстве и времени взаимос­вязано. Законы, общественные и про­изводственные отношения, потребно­сти людей и их удовлетворение. В Рос­сии пирамида власти стоит основанием вверх. Внизу, где в селе, поселке, хуторе, жизнь пульсирует всеми своими силами в противоречиях, заботах, делах, удачах и поражениях каждого отдельного че­ловека, семьи, общества в целом, — де­нег минимум, управленческий аппаратминимальный, а бумаг к исполнению — максимум, как и требований, претен­зий, ответственности. Просто какая-то гоголевская чертовщина.

Кто нам объяснит, почему нельзя взять на вооружение китайский опыт хозяйствования и управления госу­дарством или лучшее, что было при Советах? Мы заладили, как загипноти­зированные, — рыночные отношения да рыночные отношения. Ну, всем се­годня очевидно, что голые рыночные отношения в государстве — это тупик, сказка с однозначно плохим концом. В условиях тотальной дотационности могут ли органы местного самоуправ­ления быть самостоятельны, а люди, самоорганизовавшись, под свою от­ветственность решать, как им жить?

Не критики ради, а самоуправления для

Можно еще долго критиковать 131-й ФЗ, но что в осадке? «Критикуя—предлагай». Итак, попробуем предложить. Прежде всего, нужно внести дополнения в 131-й ФЗ, завершив его статьей, в которой говорилось бы о том, что органы местного самоуправ­ления и их должностные лица несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих пол­номочий в той мере, в какой указан­ные полномочия обеспечены финан­совыми и материальными ресурсами. Реально это должно быть так. Совет депутатов муниципального образо­вания определяет исполнение полно­мочий из перечня, закрепленного ба­зовым законом, на предстоящий год и утверждает расходную часть бюджета на их выполнение.

Было бы справедливым, если бы уровень минимальной бюджетной обеспеченности муниципального об­разования определялся на основе го­сударственных минимальных соци­альных стандартов, на единой право­вой базе и методических принципах, понятных власти во всех поселениях Российской Федерации. А чтобы уси­лить мотивацию к получению допол­нительных финансовых источников, сделать так, что, если муниципалитет соберет больше налогов, пусть полу­чит от остальной суммы, допустим, еще 13%. Например, минимальная обеспеченность для поселения опре­делена в 6 миллионов рублей, а он собрал на своей территории налогов 10 миллионов, из которых 6 остается муниципальному образованию, 4 — в государственную казну и из них 13% тоже остается муниципалитету.

Это, конечно, не рецепт, а поиск формы преодоления несправедливо­го по сути перераспределения налого­вых источников доходов. И что очень важно, деньги в бюджеты поселений должны поступать напрямую через го­сударственную систему казначейства, минуя финансовые структуры региона.

Считаю, и со мной соглашаются практически все мои коллеги, необхо­димо сокращать количество муници­пальных образований путем их объ­единения с учетом плотности населе­ния и расстояния между поселениями. Это позволит ввести в штатное распи­сание администраций крайне необхо­димые ставки юристов и работников по межведомственному сотрудничеству и оказанию муниципальных ус­луг, и вместе с тем сократить в целом по стране число местных управленцев.

Так как услуги по технической ин­вентаризации, кадастровой оценке, нотариальным действиям необосно­ванно дороги, государству необходимо взять под свой контроль цены по ока­занию этих услуг для муниципальной власти. Освободить сельские муници­пальные образования с численностью жителей до 5—8 тысяч или бюджетом до восьми—десяти миллионов рублей от исполнения 94-го ФЗ.

Не нужно считать нецелевым ис­пользованием средства бюджета, по­траченные исполнительной властью по согласованию с депутатами на осу­ществление полномочий и исключить применение понятия «неэффективное использование средств бюджета», ес­ли неизрасходованные остатки не ис­пользуются до трех лет. Это позволит нам накопить деньги для решения за­дач, не обеспеченных бюджетом.

Совершенно необходимо ежегод­но выделять в каждое дотационное муниципальное образование целевые средства на ремонт, реконструкцию и строительство объектов инфраструк­туры (не менее, чем на один объект). Сегодня в сельских поселениях 90 процентов объектов инфраструктуры изношены или их вообще нет. Разре­шить сельским поселениям утилиза­цию бытовых отходов по упрощенно­му варианту при условии соблюдения требований по расстоянию до поселе­ния, источников забора воды и т.д.

Предусмотреть в бюджетах муни­ципальных образований средства на удовлетворение требований гостех­надзора, госпотребнадзора, госприроднадзора и остальных органов, осу­ществляющих государственные над­зорные функции.

Ограничить власть районного уровня, оставив ей роль координато­ра межпоселенческих процессов. (А еще правильнее убрать совсем, заме­нив районный уровень власти Сове­том глав муниципальных образований района во главе с председателем).

Слушая выступления представите­лей федеральной власти, мы, конечно, чувствуем их озабоченность происходя­щим, понимание проблем, с которыми сталкивается простой народ в государ­стве, и желание преодолеть трудности. Нельзя сказать, что ничего не делается.

В интервью журналу «РФ сегодня» председатель Комитета Государствен­ной Думы по федеративному устрой­ству и вопросам местного самоуправле­ния Виктор Кидяев, говоря о сегодняш­нем состоянии местного самоуправле­ния, по сути называет те же проблемы, что обозначились еще на стадии при­нятия 131-го закона и обещает, что вот-вот Госдума снесет яичко золотых перемен: местные бюджеты наполнят­ся доходами от перераспределенных налогов, начнется подготовка остро не­обходимых муниципальных кадров.

Правда, так долго ожидаемое благо наступит не в один день. Перемены бу­дут проходить поэтапно — того, когда местная власть станет дееспособной и уважаемой, ждать придется годы. А между тем, продолжают ржаветь пи­тьевые трубопроводы, изнашиваться когда-то асфальтированные сельские дороги, канализация, водонапорные башни, системы уличного освещения. Срочно требуется решать дорогосто­ящие проблемы скотомогильников и утилизации мусора, очистных соору­жений и многие другие. Требования к местной власти возрастают — люди хо­тят жить хорошо не через годы, а уже сегодня, и они имеют на это право.