Жизнь реформирует административную реформу

Но реальность, как всегда, вносит свои коррективы.

 

Образованное в марте текущего года Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН) вопреки Указу №314 наделено не только функци­ями по управлению госимуществом и оказанию госуслуг в сфере государ­ственной национальной политики, но и функциями по ее выработке, реали­зации, а также нормативно-правово­му регулированию. Еще более ярким примером служит создание органов «территориально-отраслевого» управ­ления. Речь о трех федеральных ми­нистерствах — по развитию Дальнего Востока, по делам Северного Кавказа, по делам Крыма. Последнее, кстати, только что упразднено.

 

В отличие от других министерств, решающих стратегически целеполагающие задачи, они призваны координи­ровать работу по реализации на тер­ритории «своих» федеральных окру­гов госпрограмм и ФЦП. Это и есть их специфика. Оправдана ли она с точки зрения решения экономических, соци­альных и иных актуальных проблем соответствующих регионов?

 

Если взять Дальневосточный реги­он, то мы увидим, что сегодня для не­го самыми значимыми являются три проблемы.

 

Во-первых, миграция. Во-вторых, охрана окружающей среды. В-третьих, приграничное сотрудничество.

 

Как ни странно, никакой роли Минвостокразвития в решении всех этих проблем ныне не просматривается. Что противоречит парадигме госрегу­лирования, отраженной в нормах вы­шеупомянутого Указа №314, и само­му смыслу создания на центральном уровне специальных органов управ­ления определенными регионами, который заключается в ликвидации диспропорций территориального раз­вития государства.

 

Такой подход не соответствует и зарубежной практике, откуда можно почерпнуть ценный опыт. Специаль­ные органы управления определен­ными территориями, потенциально уязвимыми с точки зрения террито­риальной целостности государства, действуют в целом ряде государств. В Канаде это агентство экономиче­ского развития регионов Квебека и агентство развития атлантических провинций (Новой Шотландии, Нью-Брансуика, Ньюфаундленда и Лабра­дора), во Франции — министерство за­морских территорий.

 

Получается, что одной из значи­мых тенденций развития системы фе­деральных органов исполнительной власти является постепенное «размы­вание» функционального принципа ее построения.

 

Не менее важна вторая тенден­ция — нестабильность системы феде­ральных органов исполнительной вла­сти. Иллюстрация тому — 13-кратная корректировка за прошедшие три го­да Указа №636. Причины понятны. Нет критериев, позволяющих заключить, какие именно отрасли экономики и социальной сферы достойны пред­ставлять свои интересы в госвласти.

 

Отсюда невозможность однознач­но определить круг (перечень, номен­клатуру) федеральных органов испол­нительной власти, которые составля­ют соответствующее звено системы госуправления. И данная ситуация нуждается в срочном разрешении.

 

Функциональный принцип выделе­ния иерархических уровней системы федеральных органов исполнитель­ной власти сам по себе неплох. Но недостаточен и должен дополняться иными принципами увязки задач го­сударства и его сфер ведения с набо­ром структур и наделением их соот­ветствующей компетенцией.

 

Вполне уместно вспомнить о хо­рошо известном и преждевременно забытом отраслевом принципе фор­мирования оргструктур управления. Это бы заставило при определении «номенклатуры» федеральных орга­нов исполнительной власти учитывать сложившееся разделение труда в эко­номической, социально-культурной, административно-политической сфе­рах. И в частности, такие параметры, как:

 

- наличие материальной отрасли как реальной базы для учреждения министерства (службы, агентства),

- социально полезная и государ­ственная значимость отрасли,

- однородность объединенных об­щим профилем деятельности мате­риально-правовых отношений (про­мышленное и сельскохозяйственное производство, образование, культура, здравоохранение и так далее).

 

Нельзя обойти и территориальный аспект. Никто не оспаривает необхо­димость учета региональных особен­ностей. Но все эти принципы и специ­фика их сочетания применительно к каждой сфере госуправления нужда­ются в нормативно-правовом закре­плении. Или в виде законодательного акта (например, ФЗ об органах испол­нительной власти). Или в виде «но­вой редакции» президентского Указа №314. Разумеется, после проведения серьезных правовых исследований и разработки модели преобразований, обеспечивающей правовую преем­ственность и сохранение ценных тра­диций с современными правовыми новациями.

 

Третья тенденция — сокращение зоны собственно государственной деятельности в сфере госуправления. Появляются новые субъекты дей­ствия — саморегулируемые организа­ции, институты гражданского обще­ства, граждане, взаимодействующие с органами исполнительной власти в рамках реализации технологий краудсорсинга, юридические лица, привле­каемые в рамках процедур аутсорсин­га. Они берут на себя функции, ранее являвшиеся прерогативой государ­ства. Последнее в том числе передает выполнение ряда властных полномо­чий бизнес-структурам, учреждениям и организациям.

 

Такие процессы чреваты каче­ственными изменениями, поскольку в ходе их происходит не просто преоб­разование, но и упразднение отдель­ных органов исполнительной власти. В частности, Министерство РФ по атомной энергии сначала было пре­образовано в Федеральное агентство, а затем его функции, включая нормо-творческие, передали Госкорпорации «Росатом».

 

Отсюда еще один вывод. Принципы взаимодействия органов госвласти с негосударственными субъектами, а самое главное — критерии принятия решения о возможности или невоз­можности передачи им выполнения тех или иных госфункций, оказания тех или иных госуслуг также требуют нормативного закрепления.

 

Обсуждаемая тема — частный слу­чай другой, более глобальной пробле­мы, а именно: отсутствие у общества образа желаемого будущего. У рос­сиян нет представления о том, какой мы хотим видеть нашу страну через 20, 50, 100 лет. Это следствие того, что государство не имеет действительно долгосрочной стратегии. Концепция социально-экономического развития-2020 не отражает даже сегодняш­них реалий, не говоря уже о завтраш­нем дне.

 

Утвержденные стратегии развития отдельных отраслей не скреплены единым замыслом и потому нередко конфликтуют между собой. Без чет­кого представления о том, к чему мы стремимся, как достичь желаемого, чем это может обернуться и как дей­ствовать в пути, нельзя получить хо­роший результат. При реорганизации Минздравсоцразвития России в 2012 году было создано два ведомства -Минздрав и Минтруда и соцзащиты. Упоминание о социальном развитии из названия пропало. И нельзя одно­значно понять, хорошо это или плохо. Почему? Потому что ориентиров нет.

 

Первый шаг для преодоления такой ситуации сделан - год назад принят закон о стратегическом планировании в РФ. Но это лишь начало. Нужны и другие шаги.

 

Влада ЛУКЬЯНОВА, заведующая

Центром правового анализа и научного

прогнозирования Института законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве РФ