Удар по крупным городам

Александр Костюков, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации

Уже при первом изучении законопроекта ясно очер­чивается противоречие предлагаемой модели фунда­ментальным положениям Конституции Российской Федерации. Так, статьи 3, 12 Конституции РФ закрепляют местное самоуправление в качестве одной из основ кон­ституционного строя: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное само­управление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему ор­ганов государственной власти». Логическим продолжением данных норм являются положения главы 8 Конституции РФ, в частности, положения статьи 130, из содержания которой прямо следует, что вопросы местного значения решаются непосредственно населением либо выборными и иными органами местного самоуправления, но не органами го­сударственной власти. Губернатор (высшее должностное лицо субъекта РФ) принадлежит к исполнительной ветви государственной власти на уровне субъекта РФ. Таким об­разом, глава местной администрации городского округа с внутригородским делением, назначаемый при решающем участии губернатора, фактически «встраивается» в систему государственной власти («властной вертикали»), что грубо нарушает конституционные положения.

Наделение городского округа статусом городского окру­га с внутригородским делением, т.е. de-factoосуществление местного самоуправления только на уровне внутригород­ских районов, повлечет за собой изменение территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. В соответствии со статьей 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное са­моуправление, допускается с учетом мнения населения со­ответствующих территорий. Между тем, реализация пред­лагаемой модели не предполагает учета мнения населения городского округа в форме голосования или референдума. Изменения статуса городского округа осуществляется за­коном субъекта РФ в императивном порядке.

28 февраля 1996 года Российской Федерацией подпи­сана и в 1998 году ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления. Пункт 3 статьи 4 Хартии гласит, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функ­ции другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требова­ний эффективности и экономии». В соответствии со статьей 5 Хартии «изменение границ территорий, в которых осу­ществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом». Предлагаемая модель организации местного самоуправления нарушает фундаментальные по­ложения этого международно-правового акта.

Фактическая ликвидация местного самоуправления в ме­гаполисах неизбежно повлечет за собой замедление темпов их экономического развития, поскольку именно крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста региональной экономики. Концентрация ресурсов на территории города объективно обусловливает его ускорен­ное по сравнению с другими видами муниципальных обра­зований экономическое развитие. Учеными давно доказано позитивное влияние эффекта масштаба (агломерационного эффекта) на развитие. Ликвидация местного самоуправле­ния на территории городского округа и перенесение его на уровень внутригородских районов нивелирует этот эффект.

Вполне очевидно, что главной целью планируемых пре­образований является получение органами государствен­ной власти субъектов РФ доступа к колоссальным эконо­мическим ресурсам, сконцентрированным в крупных горо­дах, что обеспечит главам регионов политическую власть не только в субъекте Федерации в целом, но и в крупных городах, расположенных на его территории. Однако, дума­ется, что укрепление «вертикали власти», которое с неиз­бежностью повлечет за собой замедление экономического роста, — это не то, что нужно России.

Огосударствление городского управления и перенос мест­ного самоуправления на уровень внутригородских районов практически полностью выхолостит институт местного само­управления. Дело в том, что городское сообщество не скла­дывается из простой суммы районных сообществ. Безуслов­но, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но интересы горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство формируются на уровне го­рода в целом, и городское сообщество должно иметь голос в выборе решения этих вопросов из возможных альтернатив. Не случайно Закон РФ о местном самоуправлении от 1991 года содержал целую главу 9 «Основы организации управле­ния городом», из содержания которой следовало, что город должен управляться как единое целое.

В развитых зарубежных государствах обязательно при­сутствует местное самоуправление на уровне крупных и средних городов (в США — на уровне графств, муниципаль­ных корпораций; в Великобритании — на уровне графств, городов-графств; в Германии — на уровне крупных городов; во Франции — на уровне крупных городов и т.д.).

Раскачивание маятника в сфере местного самоуправле­ния недопустимо. Существующая сегодня модель его тер­риториальной организации — результат широкой дискус­сии, развернувшейся в период разработки и принятия дей­ствующего Федерального закона №131. Территориальная

организация местного самоуправления в России является оптимальной, она подвижна, субъекты РФ вправе в преде­лах предоставленных им полномочий корректировать ее, учитывая экономический потенциал, территориальные, гео­графические, социально-демографические, национальные, исторические и иные особенности муниципальных образо­ваний. Серьезные опасения вызывают совсем иные фунда­ментальные проблемы, подрывающие основу местного са­моуправления и, к сожалению, не решаемые (не исключено, что и сознательно) российской властью на протяжении по­следних лет.

Пожалуй, главная из них — критическое состояние мест­ных финансов. В России на долю местного уровня власти, который является максимально приближенным к населе­нию, приходится всего лишь два налога — земельный налог и налог на имущество физических лиц. Однако объектом налогообложения, как в первом, так и во втором случае, являются статичные объекты, будь то земельный участок с периодически варьируемой кадастровой стоимостью ли­бо определенное имущество, стоимость которого также не претерпевает суще­ственных колебаний. Доля земельного налога в общем объеме доходов местных бюджетов колеблется в пределах 3—3,5%, налога на имущество физических лиц — 0,1%. И это в условиях, когда перечень во­просов местного значения за последние годы необоснованно увеличен практиче­ски в два раза! О какой финансовой само­стоятельности местного самоуправления вообще может идти речь! Возможный выход из кризисной ситуации — увели­чение доходов местных бюджетов путем перераспределения уже закрепленных Налоговым кодексом РФ федеральных и региональных платежей в пользу местно­го уровня публичной власти. При этом для перехода на ос­нову стабильных и долговременных налоговых источников и ухода от схем регулирования и выравнивания необходи­мо перераспределять поступления от тех доходов, объект обложения которыми зависит от результатов деятельности муниципальных образований, среди таковых можно вы­делить налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, а также налог на добавленную стоимость, который с 2000 года в полном объеме, к сожалению, за­креплен за федеральным бюджетом. Также целесообразно перераспределить в пользу местных бюджетов поступления от платы за негативное воздействие на окружающую среду, ряда природоохранных и иных неналоговых платежей.

В соответствии с изменениями, произошедшими в законо­дательстве в течение последних нескольких лет, полномочия муниципальных образований в сфере здравоохранения, об­разования, социальной защиты населения переданы на ре­гиональный уровень власти. Однако указанные вопросы по-прежнему содержатся в перечне вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов. Соответствен­но, перечни вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов следует уточнить, исключив из них те, решение которых передано на уровень субъекта РФ.

Следующая «болевая точка» — муниципальная собствен­ность. В статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ закре­плен закрытый перечень видов имущества, которое мо­жет находиться в муниципальной собственности. Эти по­ложения закона повлекли за собой огромные негативные последствия для развития муниципальных образований, которые фактически лишены возможности использовать имущество для извлечения прибыли. Статья 50 Федераль­ного закона № 131 требует кардинального пересмотра. Необходимо предоставить муниципальным образованиям возможность иметь в собственности любое имущество, ко­торое они смогут использовать по своему усмотрению, в том числе для извлечения прибыли от использования.

Муниципальная земля — основа, необходимая для ком­плексного социально-экономического развития муници­пальных образований. Однако и в этой сфере существуют проблемы. Главная из них — чрезвычайно медленное раз­граничение прав на землю между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными об­разованиями. Процесс, начавшийся еще в 1991 году, и сегодня еще очень далек от завершения. А ведь только земельный участок, надлежащим образом разграни­ченный и зарегистрированный в Едином государственном реестре прав на недви­жимое имущество, может являться объ­ектом обложения земельным налогом и обеспечивать дополнительные налоговые поступления в местный бюджет.

Сегодня в России крайне слабо развито межмуниципальное сотрудничество, в том числе приграничное. Между тем, это одно из условий динамичного социально-эконо­мического развития муниципалитетов. Не­обходимо активно развивать хозяйствен­ные формы сотрудничества, заключать межмуниципальные соглашения по социальным и экономическим вопросам.

Статьей 132 Конституции РФ закреплено полномочие ор­ганов местного самоуправления по осуществлению охраны общественного порядка. В развитых зарубежных государ­ствах существует муниципальная полиция, формируемая органами местного самоуправления. Однако до настоя­щего момента из-за централизации в области внутренних дел России не создана муниципальная полиция, а органы муниципальной власти осуществляют в сфере охраны об­щественного порядка лишь координационную функцию. Создание не зависимой от органов государственной власти муниципальной полиции повысит личную и имуществен­ную безопасность граждан, поднимет авторитет полиции в глазах населения.

Подводя итог, следует отметить, что, если мы хотим видеть Россию подлинно демократическим правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, стоит серьезно задуматься о том, к чему может привести фактическая ликвидация местного самоуправления, проводимая под видом «максимального приближения власти к населению».