Общественный контроль

Диалог общества и власти

Законопроект, принятый в первом чте­нии 23 апреля, получил значительный общественный резонанс. Инициирова­ла его Общественная палата (ОП) РФ, а внес в Госдуму Президент России. Смысл его в повышении предметности, открытости и конструктивности диало­га между обществом и властью на всех уровнях. Устанавливаются правовые основы организации и осуществления общественного контроля за функцио­нированием органов госвласти, мест­ного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций с публичными полномочиями, определяются его субъ­екты и ответственность госорганов и должностных лиц за воспрепятствова­ние проверочным действиям.

Право осуществлять контроль по­лучат Общественные палаты субъек­тов РФ, ОП (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполни­тельной власти, общественные советы при органах исполнительной власти субъектов РФ.

При общем взгляде на документ со­мнений в его полезности и демократи­ческом потенциале нет. Он предусма­тривает открытый перечень форм осу­ществления общественного контроля — мониторинг, проверка, экспертиза, обсуждение, публичные слушания (опускаю эпитет «общественный»). Все эти формы участия в управлении госу­дарством позволяют на стадии приня­тия законов, а затем их исполнения и оценки выявлять противоречащие ин­тересам граждан действия и требовать их корректировки. В Послании Феде­ральному собранию в декабре 2013 года Владимир Путин прямо сказал: «Все законопроекты, ключевые госу­дарственные решения, стратегические планы должны проходить граждан­ское, так называемое «нулевое», чте­ние с участием НКО, других институ­тов гражданского общества».

Перед законом стоят три задачи: придать общественному контролю си­стемность, обеспечить защиту от зло­употреблений им и снизить уровень злоупотреблений и ошибок в деятель­ности органов госвласти.

— Сегодня вместо эпизодических привлечений экспертных групп к за­конодательной деятельности прихо­дит новая публичная политика, осно­ванная на общественной экспертной поддержке и контроле выработки управленческих решений, — заявила зампред Госдумы Людмила Швецо­ва. — Возникает система электронной демократии, использующая современ­ные средства коммуникаций для мо­ниторинга деятельности власти.

Что касается законопроекта, то он, по мнению вице-спикера, нуждается в доработке. У нее, в частности, вызыва­ет вопросы выпадение из списка субъ­ектов контроля граждан, обществен­ных объединений и иных негосудар­ственных некоммерческих организа­ций. Любопытно, что в действующем ФЗ-3 о полиции граждане являются субъектом общественного контроля. Получается, что теперь сделан шаг на­зад к охранительным тенденциям?

Это один из самых дискуссионных вопросов. Почему особый правовой ста­тус получили только ОП и обществен­ные советы при исполнительных орга­нах федеральной власти? Последние не­редко бывают «карманными», поскольку кандидатуры в них подбирают сами органы. В законе сделана попытка по­править положение, поручив формиро­вание их состава Общественной палате РФ. Учитывая объем работы (в каждом субъекте РФ до 40-50 представительств федеральных органов), председатель ОП Республики Башкортостан Рамиль Ба-гинов предложил делегировать данное полномочие региональным ОП.

Но даже в этом случае остается во­прос: как встроить в систему контроля граждан, НКО, общественные организа­ции и объединения? Четыре года назад ответ из недр исполнительной власти был таков: контролировать должны профессионалы, поэтому необходимы квалификационные профессиональные требования. Да и вообще предлагалось вместо нового закона внести правки в ФЗ об обращениях граждан и ФЗ об Общественной палате.

Логика разработчиков исходит из того, что во избежание анархичности участие граждан в общественном кон­троле должно проходить через некие организационно-правовые формы. Иначе говоря, их в качестве обще­ственных контролеров, инспекторов и экспертов будут привлекать субъекты общественного контроля.

Некоммерческим организациям предложен компромисс: сотрудничать через привлечение их субъектами об­щественного контроля, как практику­ется с законом об общественном кон­троле в местах принудительного содер­жания, и через приглашение индивиду­альных экспертов, аккредитованных при ОП федерального и регионального уровня. Палаты и советы станут своего рода фильтром и для правозащитных НКО, заинтересованных в том, чтобы их материалы получили статус офи­циальных результатов общественного контроля. Не знаю, как лично гражда­не, но НКО «идти под Общественные палаты и советы» желанием не горят.

Эксперт ОП города Москвы Люд­мила Ильичева пошла дальше. Она обратила внимание на то, что суще­ствующий порядок формирования региональных и муниципальных Об­щественных палат, а также возложе­ние обязанностей по обеспечению их деятельности преимущественно на местные органы власти препятствует реализации принципа независимости и самостоятельности субъектов обще­ственного контроля.

Контроль — не конфронтация

Механизмы заявительных форм в общественном контроле, на чём на­стаивали некоторые участники зако­нотворческого процесса, поддержки не получили. Видимо, еще рано. Вспомни­ли не оправдавший себя либеральный подход в законе о декриминализации экономических преступлений, право­применение которого выявило несо­знательность бизнесменов, не пла­тящих штрафы и уклоняющихся от возмещения ущерба. Так что споры между представителями госорганов и некоммерческих организаций о поис­ке баланса доверия и ответственности продолжаются.

В законотворчестве активно уча­ствовал Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Его председа­тель Михаил Федотов достоинство законопроекта видит в создании им правовой связи между 32-й статьей Конституции РФ и отдельными зако­нодательными актами, так или иначе регламентирующими общественный контроль. Вместе с тем главный пра­возащитник России посетовал на то, что в документе не получили необхо­димого развития элементы электрон­ной демократии, через которую лю­бой гражданин легко подключается к процессу общественного контроля. С помощью этого инструмента сегодня формируется федеральная Обществен­ная палата. Чистоту интернет-голосо­вания, убежден он, можно обеспечить за счет регистрации и открытия аккаунта в системе «Госуслуги.ру».

Впрочем, не так все однозначно. Не зря же в последнее время возникли разговоры о накрутке голосов во время выдвижения кандидатов в члены ОП РФ. Председатель Комиссии по вопро­сам развития гражданского общества ОП РФ Иосиф Дискин инициативы, одобренные 100 тысячами голосов на интернет-ресурсе «Российская обще­ственная инициатива», назвал «смесью личных амбиций и подрывных тенден­ций». И назвал две опасности, которых нужно избежать. Первая — отсутствие у контролирующих профессионализма, вторая — ангажированность частными (ведомственными, локальными или ко­рыстными) интересами. Преодолеть их, считает он, можно лишь на базе широ­ких общественных коалиций.

Принципиально важно, на его взгляд, возвращение при втором чте­нии в текст выпавшей правовой фор­мулы об общественных интересах, в защиту которых осуществляется об­щественный контроль.

Из-за активной позиции представи­телей либеральных воззрений дискус­сия время от времени кренилась в сто­рону чистого правозащитничества, и модератор постоянно выправлял курс на столбовую дорогу. Содержание ее емко определил на прошедшем ранее «круглом столе» в Совете Федерации зампред Комитета СФ по конституци­онному законодательству и государ­ственному строительству Константин Добрынин: «Только от нас зависит, что у нас будет — общественный контроль или контроль общества со стороны псевдообщественных организаций».

Один из участников обсуждения к месту напомнил, что общественный контроль гражданского общества во­все не противостоит государственно­му строю, а напротив, в идеале при­зван содействовать его укреплению и защите интересов страны. Забвение этого постулата сказалось даже на сужении самого понимания функций общественного контроля, ограничен­ных в законопроекте целями наблюде­ния за действиями органов госвласти и их публичной оценкой. Между тем наблюдение, проверка и анализ лишь средства, но никак не цель. Из поля зрения авторов выпал контроль за обеспечением соблюдения стандартов и норм качества, определяемых при реализации устанавливаемых обще­ственных интересов.

Проверять, но не раскачивать

Первый замруководителя Федеральной службы исполнения наказания Анато­лий Рудый оценил законопроект как достаточно интересный, но выразил недоумение по поводу понятия «со­вместные мероприятия». Обществен­ные экспертизы, состав их участни­ков, алгоритм их проведения, порядок взаимодействия с правоохранителями, сказал он, должны быть прописаны очень четко. Второе его замечание ка­салось необходимости законодатель­ного предупреждения «заинтересо­ванности» представителей отдельных организаций, для которых проверки становятся источником дохода.

«Мы, — откровенно поведал он, — не рассматриваем расширение состава общественных организаций, уже ра­ботающих с нами, однако очень хоте­ли бы, чтобы они повысили свою эф­фективность. Общественный контроль для нас — возможность объективно понимать и оценивать положение дел в службе, чтобы своевременно при­нимать правильные управленческие и административные решения для ис­правления недостатков. В то же время контролеры должны быть квалифици­рованными и иметь подтверждение своей подготовленности. А с учетом политической ситуации в мире сле­дует предусмотреть отсутствие у про­веряющих иностранного гражданства, чтобы они не раскачивали нам обста­новку в местах лишения свободы».

Просьба была высказана довольно извинительным тоном, хотя, на мой взгляд, вполне правомерна. Да, закон обязан предусмотреть и защиту от не­добросовестных общественных кон­тролеров, прописав порядок профи­лактики, выявления и предотвращения конфликта интересов и личной моти­вированности при осуществлении про­верок. Напротив, первый замсекретаря Общественной палаты РФ Владислав Гриб акцентировал необходимость за­фиксировать в законе ответственность чиновников за воспрепятствование общественному контролю. Отсутствие в законе определения понятия «не­обоснованное вмешательство» и четко очерченного круга полномочий про­веряющих чревато нежелательными коллизиями. Предлагалось подумать и над тем, насколько продуктивно уча­стие одного и того же гражданского активиста в десятке общественных организаций в плане выполнения им взятых на себя обязанностей.

Большой интерес представляли со­бой выступления делегатов из регио­нов. Там очень ждут принятия этого закона. Выстраданным назвал его председатель ОП Челябинской области Вячеслав Скворцов, который надеется, что он поможет сконцентрировать и сбалансировать все направления обще­ственной работы, цивилизовать диалог с властными структурами. «У нас воз­никали конфликты в ходе проверок, особенно с правоохранительными ор­ганами. Попытка оценить деятельность председателя областного суда привела к обыскам и даже арестам членов ре­гиональной Общественной палаты».

Зампред ОП Саратовской области Валентина Богданова акцентировала внимание на закреплении в законо­проекте статьи об ответственности за неисполнение требований субъектов общественного контроля. Перечень последних, на ее взгляд, целесообраз­но расширить за счет общественных советов при законодательных органах власти. Член ОП РФ Антон Цветков убежден, что принимаемый закон по­влечет появление профильных зако­нов по разным видам общественного контроля, аналогичных ФЗ-76. Ждет общественной оценки положение дел в сферах экологии, здравоохранения (поликлиники, больницы). Другими участниками ставился вопрос о передаче под контроль НКО центров содер­жания иностранных граждан, детских домов, социальных интернатов…

Итак, с появлением этого закона тема общественного контроля, ранее присутствовавшая в Российском зако­нодательстве фрагментарно, обретает некую, пусть пока и незавершенную системность. Новый закон — рамоч­ный, и принятие его вызовет цепную реакцию изменения порядка 30 дей­ствующих нормативно-правовых ак­тов, — сообщил председательствующий на заседании глава профильного коми­тета ГД Ярослав Нилов. Наличие в нем отсылочных норм кого-то разочарова­ло. Эксперт Совета при Президенте РФ по правам человека Валентин Гефтер не в восторге от самого духа закона, который, по его мнению, не заставит серьезно реагировать на обществен­ный контроль чиновников государ­ственных и муниципальных органов. Зато Владимир Жириновский, не це­пляясь за огрехи документа, на кон­кретных фактах продемонстрировал пагубность отсутствия института об­щественного контроля. Именно с этим он связал «подкашливание» участни­ков дискуссии в зале из-за чрезмер­ного кондиционирования, объяснив, что за условиями работы россиян не­кому следить. Перейдя от частного к общему, лидер ЛДПР подчеркнул, что в общественном контроле нуждаются все сферы жизни социума, начиная от использования русского языка, кончая обращением лекарств и работой СМИ.

Множество высказанных замечаний продемонстрировало сыроватость за­конопроекта. Хотелось бы надеяться, что ко второму чтению его подсушат. Закон об общественном контроле в его нынешнем, почти зачаточном со­стоянии, это, конечно, еще не щука, которая принудит карася власти не дремать. Но нелепо отрицать, что на пути к осуществлению гражданским обществом самого широкого контроля за деятельностью государства сделан первый многообещающий шаг, каким бы осторожным или даже неловким он ни казался. Исходя из этого, боль­шинство участников «круглого стола» и высказалось за его принятие.