Новый виток муниципальной реформы

Конституция Российской Федерации двадцать лет на­зад закрепила местное самоуправление как само­стоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономиче­скую основу местного самоуправления — муниципальную собственность. В 2003 году, с принятием Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», в стране начался новый этап развития местного самоуправления. Эту реформу со всей уверенностью можно назвать первым и наиболее крупным национальным проектом, начатым Президентом РФ Владимиром Путиным.

Одной из важнейших ее задач было приближение власти к населению. Количество муниципалитетов в стране увеличилось более чем в два раза — с 11 до почти 24 тысяч. Право всех граждан России на местное самоуправление было обеспечено.

Еще одной задачей стало разграничение предметов ве­дения и полномочий между всеми уровнями публичной власти, поскольку эффективность деятельности государ­ства напрямую зависит от рационального распределения обязанностей между уровнями управления. Считаю, что эта задача на момент принятия 131-го закона была выпол­нена удовлетворительно. Удалось более четко, чем раньше, разграничить и описать сферы ведения и ответственности каждого уровня публичной власти, определить пределы компетенции местного самоуправления.

Масштабность нововведений потребовала длительного переходного периода. От начала реформы нас отделяют уже десять лет, пять лет назад Федеральный закон № 131 вступил в силу и начал применяться в полном объеме на всей территории страны. Но жизнь не стоит на месте, и прошедший период времени — достаточный срок для вы­явления элементов системы, нуждающихся в донастройке.

11 марта мы с коллегами внесли в Государственную Ду­му законопроект о внесении изменений, уточняющих неко­торые общие принципы организации местного самоуправ­ления в нашей стране. Это результат последовательного обобщения правоприменительной практики в сфере мест­ного самоуправления и смежных отраслях, анализа про­блем и трудностей, с которыми ежедневно сталкиваются жители, главы и депутаты муниципалитетов всех уровней.

Внесенный нами законопроект условно можно разделить на два направления. Первое — совершенствование структу­ры местного самоуправления. Если мы внимательно при­глядимся к практике деятельности муниципальной власти в крупных городах, то заметим, что осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и го­родской властью. В мегаполисах на одного муниципального депутата приходится до 30 тысяч избирателей — цифра, со­поставимая с населением среднего города, в котором в ин­тересах такого же числа избирателей тру­дится не один человек, а целый городской совет и глава. Подобная диспропорция приводит к тому, что жители, почти не зная или не зная вовсе своего представи­теля в городской Думе или совете, вынуж­дены создавать альтернативные структу­ры, через которые пытаются докричаться до власти. Замечу, что в общественных инициативах, советах, ТОСах ничего пло­хого нет, напротив, их надо всячески раз­вивать и поддерживать, но работать они должны рука об руку с муниципальной властью, а не вопреки ей.

При слабом контроле со стороны го­родского сообщества, без взаимодействия с ним растет отдаление общегородской власти, падает ее эффективность. В случае, когда последняя имеет значительные материальные и финансовые ресурсы, возникает почва для нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального иму­щества и так далее.

Для устранения подобных проблем мы предложили двух­уровневую модель, существующую в российском местном самоуправлении с 2003 года, распространить на крупные городские округа. Для этого вводятся два новых вида му­ниципальных образований: городской округ с внутригород­ским делением и внутригородской район. Их создание будет осуществляться законами субъектов Российской Федерации. Вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов, состав муниципального имущества городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов будут также разграничиваться законами субъек­тов Российской Федерации и уставом городского округа, в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», исходя из потребностей единой системы городского хозяйства.

Представительный орган городского округа с внутриго­родским делением будут формировать представительные органы внутригородских районов, делегируя своих депута­тов. Главу городского округа предлагается избирать из со­става представительного органа, при этом избранный гла­ва будет его председателем. Глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса.

При этом параллельно повышается роль субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправ­ления — наши региональные коллеги давно говорили о своей готовности более активно участвовать в муниципальной практике.

К сожалению, в публикациях последних дней сплошь и рядом ставится под сомнение возможность эффективного городского хозяйства в условиях районного деления и дела­ется вывод, что законопроект направлен исключительно на то, чтобы отменить выборы глав городов.

Тем, кто встал на подобную точку зрения, я предлагаю обратиться к нашему недавнему прошлому, ведь новое — это, как известно, хорошо забытое старое. На 1 января 1986 года в РСФСР был 91 город с районным делением, из которых, что характерно, 27 не являлись административными центра­ми краев и областей — субъектов Россий­ской Федерации в современном понима­нии. Местная власть в городах была на са­мом деле массовой, доступной жителям: в общей сложности в 396 внутригородских районах в 1987 году было избрано 89014 депутатов. Получается, что на каждой район приходилось более 200 депутатов, и хотя в городах еще работали и не ме­нее представительные городские советы, городское хозяйство не рухнуло, а вполне успешно и комплексно развивалось.

По поводу выборов предлагаю обра­титься к фактам. Из 79 городских округов, являющихся столицами субъектов РФ, только в 32 городах глава муниципального образования избирается на прямых выборах. В большинстве случаев (47 городов) главы уже сейчас избираются представительными органами муници­пальных образований из своего состава.

Что же касается самой схемы двухуровневого местно­го самоуправления в городе, то полагаю, что целям объ­единения интересов внутригородских районов на уровне города в целом в большей степени отвечает именно пред­ставительная власть, сформированная самими же районами путем делегирования. В такой конструкции нет места для противопоставления общих и частных интересов, для не­нужной конкуренции между депутатами разных уровней муниципальной власти за одного и того же избирателя — все работают на равных и сообща на благо жителя.

Тут самое время перейти к позициям законопроекта, касающимся организации власти за пределами крупных городских округов, в муниципальных районах, городских и сельских поселениях. Практика показывает, что муниципаль­ные районы во многих случаях не реализовали заложенное в концепцию 131-го закона межмуниципальное сотрудниче­ство поселений, принципа «поселения — для населения, рай­он — для поселений». Оказалось, что районы не просто ди­рективно руководят поселениями (что само по себе ошибоч­но и вредно — в этом я убежден на своем двенадцатилетнем опыте руководства сельским районом) — поселения утрати­ли способность эффективно решать проблемы жителей.

Для того чтобы, по выражению Президента Россий­ской Федерации, любой гражданин мог бы «дотянуться до местной власти рукой», надо внести коррективы по линии поселение — район. Для усиления позиций городских и сельских поселений в деятельности муниципальных рай­онов, повышения эффективности межмуниципальной ко­операции предлагается установить единый способ фор­мирования представительных органов районов — из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов поселений, в соот­ветствии с равной, не зависимой от численности населения нормой представительства, определяемой уставом данного района.

Глава муниципального района будет избираться предста­вительным органом муниципального образования из своего состава и исполнять полномочия его председателя, а глава местной администрации назначаться на должность по кон­тракту, заключенному по результатам конкурса на замеще­ние должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. В сельских поселениях пред­усмотрена возможность осуществления полномочий главы местной администрации главой муниципального образо­вания. Таким образом, схема организации муниципальной власти на районном и поселенческом уровне оказывается аналогичной конструкции для городских округов с внутри­городским делением и внутригородских районов.

Второе, не менее важное направление законопроекта — уточнение полномочий. Сегодня сельские поселения при за­метном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осущест­вление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающе­го на городских территориях. В результате муниципальные районы фактически осуществляют не межпоселенческие полномочия, а решают за поселения значительный круг во­просов местного значения.

Для начала мы предлагаем разделить перечни вопросов местного значения городских и сельских поселений. Сель­ским поселениям следует оставить необходимый минимум вопросов, наиболее востребованных именно в сельской местности, таких, как, например, вопросы в сфере досу­га, культуры, массового спорта, благоустройства, работы с детьми и молодежью и т.п. Не исключаю, что в рамках второго чтения этот перечень будет уточняться, кроме того, субъекты РФ могут получить право своими законами до­полнять минимум, установленный в федеральном законе.

В городских поселениях вопросы местного значения ме­нять пока не планируется, однако и здесь может быть сде­лана корректировка в рамках второго чтения.

Во внутригородских районах минимальный перечень вопросов местного значения мы заложили по аналогии с сельскими поселениями, расширяться этот перечень может законами субъектов и уставом городского округа с учетом местных особенностей и исходя из необходимости обеспече­ния единства городского хозяйства.

Следует отдельно отметить, что для реализации норм зако­нопроекта, касающихся введения внутригородского деления (образования районов), формирования органов местной вла­сти на этих территориях, а также перехода к единому способу формирования органов местного самоуправления в муници­пальных районах и городских поселениях, ко второму чтению мы обязательно обсудим вопрос переходных положений.

Соглашения между районами и поселениями неверно рассматривать как способ избавиться от лишней нагрузки, «перевалив» полномочия из поселений в районы. Здесь сле­дует исходить из принципа целесообразности рационально­го использования материальных ресурсов, имея в виду, что Федеральный закон № 131 предусматривает возможность заключения соглашений о передаче полномочий не только от поселений муниципальному району, но и от района вхо­дящим в него поселениям. Но соглашения не могут решить проблемы пустых муниципальных бюджетов.

Предложенная нами корректировка институциональных основ местного самоуправления и полномочий муниципальной власти — первый шаг. За ним обязательно должны последовать законодательные новеллы, ориентированные на совершенствование правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления. Только так, комплексно, мы можем решить поставленную Президентом РФ задачу развития сильной, независимой, финансово состоятельной и одновременно доступной жителям власти на местах.

Фото ЮРИЙ ПАРШИНЦЕВ