Муниципальная мозаика

Так считает председатель Комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищно-коммунальной политике Светлана Разворотнева

В ушедшем году исполнилось 10 лет 131-му Федеральному зако­ну, давшему старт широкомас­штабной муниципальной реформе. Юбилей стал поводом для серьезной дискуссии о ситуации в сфере отече­ственного местного самоуправления. Насколько мы за эти годы приблизи­лись к заявленным целям, и где затя­нувшаяся реформа пробуксовывает, рассказывает председатель Комиссии Общественной палаты РФ по местно­му самоуправлению и жилищно-коммунальной политике Светлана Разво­ротнева.

Вопросов у муниципальной обще­ственности страны накопилось столь­ко, что было решено провести Обще­российский съезд, пригласив на него руководство страны. К съезду был подготовлен обширный документ — «Основы стратегии развития местного самоуправления в Российской Феде­рации на среднесрочный период», со­держащий в себе как анализ текущих трудностей, так и предложения по их преодолению. Съезд прошел в ноябре, а уже в декабре Президент РФ Влади­мир Путин, впервые уделив этой теме столько внимания в своем Послании Федеральному Собранию, дал прямое поручение заняться решением клю­чевых проблем местного самоуправ­ления — «неразберихой с полномо­чиями», слабой финансовой основой, территориальным устройством. По­ручения Президента дают надежду на определенные результаты уже в 2014 году. Однако подходы к «модернизации» отечественного местного само­управления, предлагаемые представи­телями федеральных и региональных органов власти, экспертами и прак­тиками муниципального управления, сильно различаются.

Мальчик для битья»

131-й закон базировался на принци­пах, провозглашенных Европейской хартией местного самоуправления. Один из них — упорядочение взаи­модействия государственной и мест­ной власти через введение четкого разграничения предметов ведения и полномочий каждого уровня. Одна­ко практически сразу местное само­управление «избавили» от функции социального обеспечения, которое было передано на уровень субъекта РФ. Сделали это, несмотря на то, что в разные времена и в разных странах, в том числе и у нас, местные власти неплохо справлялись с заботой о сиро­тах, инвалидах и престарелых. Во мно­гих субъектах РФ они и сегодня берут на себя функции социальной защиты, опеку и попечительство малолетних. Но выполняют их не как собственное, а как переданное государственное полномочие. Социальная защита при­знана сферой, не имеющей прямого отношения к вопросам местного зна­чения.

Сегодня муниципалитет выполняет мозаичный набор функций, переплетенных с полномочиями государственных органов. И, как следствие, становится «мальчиком для битья»

По мере развития реформы «отпа­дали» и другие функции. Так, на уро­вень субъекта были переданы органи­зация учебного процесса и выплата зарплаты педагогам, местной власти оставили лишь обеспечение матери­ально-технической базы. Вслед за об­разованием на региональный уровень переместилось и здравоохранение. На очереди — дошкольное воспитание. В ближайшем будущем о зарплате воспитателей «позаботятся» регио­нальные власти, а местным останется строительство и содержание зданий детских садов. Местное самоуправле­ние не отвечает за охрану порядка на вверенной ему территории — вопрос о формировании муниципальной по­лиции безнадежно завис.

От вопросов местного ведения, из­начально провозглашенных 131-м за­коном, остался круг обязанностей, ограниченный жилищно-коммуналь­ной и культурно-спортивной сферами.

Зато за десять лет местное само­управление обросло множеством новых обязанностей, в том числе такими, как участие в профилактике терроризма и экстремизма, ликвидация последствий проявлений терроризма и экстремизма, организация и осуществление меропри­ятий по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществление мер по противодей­ствию коррупции и так далее.

После многочисленных изменений и поправок многие вообще переста­ли понимать, почему муниципальная власть считается самостоятельной и независимой. Сегодня она выполняет мозаичный набор функций, еще тес­нее, чем когда-либо, переплетенных с полномочиями государственных орга­нов. И, как следствие, все чаще стано­вится «мальчиком для битья». Вспом­ним жаркий 2010 год. Многие главы были привлечены к уголовной ответ­ственности за последствия природных пожаров. При этом никто не принял во внимание, что они вместе с насе­лением, без специальной техники и оборудования, боролись со страшной стихией и зачастую так и не дожда­лись помощи от укомплектованных спецоборудованием подразделений МЧС. Похожая ситуация сложилась и после наводнения в Крымске. За тра­гические последствия мэр города был снят с должности.

Сколько стоят полномочия

Обеспечение необходимыми финан­сами всех полномочий было еще од­ним ключевым принципом реформы. Очевидно, что сегодня полномочия, исполняемые органами местного са­моуправления, не способны даже приблизительно обеспечить качество жизни граждан. Бюджетная обеспе­ченность муниципальных образований страны различается в десятки и сотни раз. Все сходятся на том, что публич­ные обязательства муниципалитетов не соответствуют их финансовым воз­можностям. Однако насколько именно не соответствуют, никто не может ска­зать наверняка. Стоимость каждого полномочия не просчитана даже при­близительно.

По мнению председателя Все­российского совета местного само­управления (ВСМС), депутата Государ­ственной Думы Вячеслава Тимченко, «полномочия и обязательства муници­пальных бюджетов в целом по стране составляют 5 триллионов рублей, а консолидированные бюджеты мест­ных органов власти — 3 триллиона. В итоге — 2 триллиона недофинансированных полномочий, обязательств власти перед населением». Счетная палата РФ, ряд экспертов заявляют о том, что доходы муниципалитетов в расчете на душу населения постоянно сокращаются.

Необходимо либо радикально менять условия деятельности местного самоуправления, либо продолжить вертикаль власти на местный уровень, обеспечив соблюдение всех государственных обязательств перед населением. Безусловно, речь не должна идти о тотальном упразднении местного самоуправления»

Велика зависимость местных бюд­жетов от финансовой помощи госу­дарства. Более чем в половине муни­ципалитетов она составляет свыше 70 процентов доходов. В 60% сельских поселений собственные доходы со­ставляют не более 1 миллиона рублей.

Государственная власть видит толь­ко один путь обеспечения социальных стандартов — изъять полномочия из ведения местной власти. Очевидно, что этот процесс будет продолжать­ся. На очереди, по-видимому, полно­мочия по развитию коммунальной инфраструктуры. Ее износ во многих субъектах достигает 90 процентов. На модернизацию требуются миллиарды рублей. Попытки привлечь в эту сфе­ру частных инвесторов результатов не принесли. Если бизнес еще как-то соглашается рассматривать проекты на уровне областных центров, то ма­лые города и сельская местность их совершенно не интересуют. Учитывая тотальный дефицит местных бюдже­тов, решение проблемы может лежать в формировании комплексных регио­нальных программ модернизации ком­мунальной инфраструктуры при обя­зательном участии федерального бюд­жета. В ближайшие годы, когда страну захлестнут техногенные катастрофы, порожденные окончательным разру­шением коммунального комплекса, такие программы будут приняты.

Вопрос о необходимости укрепле­ния финансовой базы местного само­управления обсуждается на протяже­нии многих лет. Казалось бы, в 2012 году лед тронулся. Намечена поэтап­ная передача на местный уровень до­полнительных доходных источников. В ходе первого этапа «финансовой муни­ципальной реформы», по оценке пред­седателя Комитета ГД по федератив­ному устройству и местному самоу­правлению Виктора Кидяева, бюджеты муниципальных образований получат дополнительно 67 миллиардов рублей. Обсуждаются и дальнейшие меры, та­кие, как передача налога, взимаемого в связи с упрощенной системой нало­гообложения, транспортного налога и т. п. Смогут ли эти меры изменить сложившуюся ситуацию?

Вот письмо главы одного из сель­ских поселений Сибири: «Действитель­но, когда на правительственном уровне рассматриваются проблемы местного самоуправления в целом по государ­ству, то цифры предполагаемого рас­ширения бюджетов получаются гранди­озными, но когда мы смотрим на свой бюджет, то плакать хочется. И плакать оттого, что вы нам будете давать, а мы не в состоянии будем взять. По патен­там доход пойдет в районные бюджеты, не в сельские. Единый сельхозналог от нас уйдет в другой район, потому что нашу землю обрабатывает организация, зарегистрированная в соседнем райо­не. Плата за негативное воздействие на природу пойдет в район, а не к нам.

И доходами от передачи в аренду земельных участков не разживешь­ся — это в городах земля дорогая, а у нас стоит копейки, и нет у нас в селе вновь строящихся объектов, а те, что были, обанкротили и разграбили, рас­продали и вывезли конструкционные материалы в соответствии с законом о банкротстве.

Доходы от акцизов на бензин будут выплачиваться в расчете на дороги, принятые в собственность поселений, а мы не имеем средств, чтобы офор­мить их в собственность. Как ни ста­рались, пока у нас оформлена только половина дорог.

О земельном налоге: каждое посе­ление имеет невостребованные зем­ли. Мы их пытаемся оформить в соб­ственность, но, во-первых, надо про­водить межевание, на что требуется примерно 300 тысяч рублей, которых у нас нет, во-вторых, это очень сложная процедура, так как разыскать всех, кто уехал в 90-е годы в другие города и страны, невозможно».

Солидарны с муниципальными ру­ководителями и эксперты: предлагае­мые меры — косметические и не дадут местным бюджетам средств, достаточ­ных для выполнения всех обязательств. Они не изменят сложившийся ижди­венческий подход и не уменьшат за­висимость от помощи из вышестоящих бюджетов.

Серьезнейшей проблемой последних лет было то, что налоговая система не стимулировала муниципалитеты разви­вать бизнес на территории, так как на­логи от предприятий шли мимо их каз­ны. Взаимоотношения местных властей и бизнеса автоматически выводились «в тень». Бизнес продолжал платить, перечисляя средства на организацию праздников, культурно-спортивных мероприятий, ремонт садиков и школ. Платежи шли «в черную», суммы уста­навливались произвольно, отчетность отсутствовала. Создавалась питатель­ная среда для коррупции, а предприни­матели, устав от нескончаемых поборов, не переставали жаловаться на админи­стративные барьеры. Судя по предлага­емым мерам, в ближайшее время в этом отношении ничего не изменится.

Стоит ли сейчас рассчитывать на радикальное изменение сложившихся межбюджетных отношений, способ­ное принести муниципалитетам до­полнительные доходы? Скорее всего, чуда не произойдет — вялотекущий экономический кризис и продолжа­ющееся сокращение бюджетных рас­ходов надежд на него не оставляют. Местное самоуправление, определен­ное реформой как важнейший ресурс развития общества, через десять лет реформирования может стать его тормозом.

Нужна частная позиция

Вывод из анализа ситуации: необ­ходимо либо радикально менять ус­ловия деятельности местного само­управления, либо продолжить вер­тикаль власти на местный уровень, обеспечив соблюдение всех государ­ственных обязательств перед насе­лением. Безусловно, речь не должна идти о тотальном упразднении мест­ного самоуправления. В стране есть муниципалитеты, не только успешно справляющиеся со своими обязатель­ствами, но и имеющие серьезный по­тенциал развития. В первую очередь речь идет о крупных городах. Им должно быть предоставлено право на осуществление местного само­управления — с передачей в их бюд­жеты части отчислений от всех суще­ствующих налогов взамен дотаций и субсидий и возможностью вводить собственные налоги и сборы. Как говорится, местное самоуправление должно быть правом, а не обязанно­стью. Такая позиция является более честной и по отношению к органам местной власти, и к гражданам, жи­телям муниципалитетов.

Новых подходов требует вопрос взаимодействия муниципальных рай­онов и поселений. В соответствии с замыслом десятилетней давности муниципальные районы должны бы­ли взять на себя функции межмуни­ципального сотрудничества, стать сервисной структурой для поселений. Так сказать, «поселение для населения, район для поселения». Однако район оказался главным распорядителем бюджетных дотаций и стал ощущать себя начальствующей структурой. Отсутствие средств заставило мно­гих из поселений передать в районы большинство своих полномочий, что заставляет задуматься о целесообраз­ности их существования.

Может ли структура местного са­моуправления в России стать одно­уровневой? Вопрос, казавшийся не­вероятным еще недавно, сегодня всерьез обсуждается в экспертных кругах и уже реализуется в отдель­ных субъектах РФ. Как и то, должен ли быть выработан единый подход для всех регионов страны. На ноябрь­ском муниципальном съезде многие участники предлагали организацию территориальной структуры местного самоуправления отдать на откуп реги­ональным властям. Это отчасти спра­ведливо. Есть свои немалые отличия в местном самоуправлении в Москве и Санкт-Петербурге, областных центрах и малых городах, густонаселенных муниципалитетах ближайшего Под­московья и отдаленных районах край­него Севера. Следовательно, и подход к ним должен быть различным.

С другой стороны, передача территориальной реорганизации субъектам может обернуться вполне предсказуемыми последствиями. Опыт предыдущего реформирования местного самоуправления с регионального уровня показал, что, как правило, все было сделано в соответствии с одной задачей — упрощением управления территорией. Хотя логичнее было бы руководствоваться интересами социально-экономической стратегии региона, в реализацию которой должны быть включены все города и поселения. Регион определяет для себя такую стратегию, ее цели, задачи и инструменты реализации и степень участия каждой территории. Соответственно этому возникают экономические кластеры и вырисовываются их территориальные границы. Конечно, создание кластера не обязательно должно повлечь за собой изменение территориальных границ. Для России это дело ближайшего будущего, и своего опыта у нас пока маловато, но есть заслуживающий изучения зарубежный опыт формирования и управления городскими агломерациями. Взаимодействие муниципалитетов может происходить без их фактического объединения, осуществляться в условиях реализации совместных программ, формирования общего бюджета развития или заключения отдельных договоров. В любом случае, федеральное законодательство должно быть рамочным и предоставить простор для организации различных видов сотрудничества муниципалитетов, а формирование границ в каждом конкретном регионе должно проходить после тщательного социально-экономического анализа задач и возможностей территории с учетом мнения населения.