Менять ли коней на переправе?

Сопоставимое с нынешним собрание прошло в 2003 году в Москве, в Колонном зале Дома Союзов накануне при­нятия 131-го Федерального закона, давшего старт муни­ципальной реформе. Сделано за истекшее время немало, но, как показала работа съезда, вопросов у мэров по- прежнему больше, чем ответов. И главные — как двигать­ся дальше и верно ли десять лет назад был определен вектор развития?

Так получилось, что нынешний съезд проходил сразу на двух площадках. Пока основная часть делегатов, раз­делившись по шести секциям по вопросам муниципаль­ной жизни, вырабатывала консолидированную позицию к пленарному заседанию, другая группа встречалась с Президентом страны. Договорившись оставить за скоб­ками несомненные успехи, мэры говорили о наболевшем. Так, участники встречи с Владимиром Путиным обратили внимание на бедственное финансовое положение местного самоуправления.

«К сожалению, нельзя признать, что существующая си­стема способствует развитию экономики муниципалитета. Не секрет, что 50 и более процентов всего налогового «пи­рога» уходит в федеральный бюджет, где-то 30-35 процен­тов — в региональный и только 5-15 процентов остается местной казне», — посетовал глава администрации города Обнинска Калужской области Александр Авдеев.

Особенно бедствуют сельские поселения. «На протяже­нии 20 лет уровень жизни в селах не повышается, а пробле­мы, наоборот, нарастают. Сначала умирает единственное сельхозпредприятие, находящееся на нашей территории, потом закрываются детский сад, за ним — начальная шко­ла. Дети с первого класса вынуждены ездить в соседние села на обучение, возвращаются домой поздно вечером, не имея возможности полноценно отдохнуть после занятий. Люди стали уезжать из села в поисках работы, так как у нас ее нет, а натуральным хозяйством не проживешь», — за­явила глава сельского поселения Чулошное Половинского района Курганской области Ольга Злыднева.

«Ольга Владимировна, хочу подчеркнуть, чтобы было по­нятно и нашим коллегам в правительстве, и руководителям регионов: речь идет не только о тех функциях, которые на вас возложены и являются вашей прямой обязанностью и ответственностью, а о тех, которые до сих пор фактически числятся за регионом, а вам приходится их исполнять. Их надо забрать или денег дать на их исполнение,— ответил Владимир Путин. — Наша общая задача — найти баланс между объемами полномочий и ресурсами муниципалите­тов. Но мне иногда кажется, что работа по поиску этого баланса будет бесконечной, потому что мы всегда занима­емся перераспределением то полномочий, то финансовых ресурсов. До сих пор оптимального решения не найдено, но это естественный процесс».

О том, что следует закрепить четкую ответственность за каждым уровнем власти и установить долгосрочные правила игры, напомнил Президент, речь шла и на про­шедшем недавно совещании с главами крупных городов. По его итогам правительство совместно с представителями местного самоуправления должно провести дополнитель­ную инвентаризацию всех типов муниципалитетов и под­готовить предложения о внесении необходимых изменений в законодательство.

«И федеральный центр, и регионы, и каждое из более чем 23 тысяч наших муниципальных образований — от крупного городского округа до небольшого сельского по­селения — все должны чувствовать, что работают в единой системе. У нас общие цели — развитие России и всех ее тер­риторий. Но самая главная общая цель — благосостояние граждан Российской Федерации. Я уже говорил о том, что вам приходится труднее, чем кому бы то ни было, но эту работу, а может быть, даже и судьбу вы выбрали сами», — напутствовал глава государства участников встречи.

Деньги и кадры

«Муниципалитеты готовы разделить ответственность за будущее страны», — заверил председатель Общероссийско­го совета муниципальных образований, председатель Ко­митета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Степан Киричук.

О перераспределении сферы ответственности между уровнями власти говорили и в Суздале. В профильной секции, где модератором выступил председатель Комите­та Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Кидяев, даже пришлось вносить дополнительные стулья — так много со­бралось желающих высказаться.

—Как инженер я знаю, чтобы выпустить продукт, нужны два условия — регламент и достаточное количество матери­ала, — заметила депутат Свердловского Законодательного собрания Галина Артемьева. — В нашем случае это — закон и финансовое обеспечение. Власти без денег не бывает, а их, несмотря на заверения Минфина, у местного самоуправ­ления не достаточно. И, как говорится, сколько ни тверди «халва», слаще не становится.

Полномочия местной власти в 131-м законе прописаны с формулировками «создавать условия», «обеспечить», «орга­низовать» и так далее. Не понятно, имеет ли муниципалитет право закладывать в бюджет деньги на исполнение таких мандатов? Нам говорят: нет, так как эти полномочия орга­низационные и не требуют затрат. Но возьмем любое из них — например, «создавать условия для досуга». На сель­ские клубы, в содержание которых власть не вкладывает ни копейки, без слез смотреть нельзя. И тут еще нелепое законодательство о защите авторских прав, по которому нищему клубу нужно платить за использование любого произведения.

Местная власть должна «создавать условия» для закре­пления медицинских кадров — давать жилье, обеспечивать местами в детсаду, которых и так не хватает. Делать это в обход многолетних очередей. А иначе прокурор на пороге. «Одаривая» муниципалитеты все новыми полномочиями, нужно четко обсчитывать, каких затрат они требуют.

Расплывчатость правовых формулировок ведет к тому, что даже в соседних регионах обязательства местного са­моуправления трактуют по-своему, заметил мэр Челябин­ска Станислав Мошаров. То, что эффективно работает в му­ниципалитетах одной области, в другой вызывает протест прокуратуры.

Органы муниципальной власти живут в состоянии противостояния с контрольно-надзорными органами. Бес­конечные проверки и следующие за ними санкции накла­дываются одна на другую, пересекаются, отвлекают от основной работы. Муниципалитеты вынуждены постоянно судиться, доказывая свою правоту. Подсчитано, что лишь в одном случае из 16 действительно имеет место правонару­шение, и то часто не преднамеренное, а из-за правовой че­респолосицы. Случается, что у местной власти и надзорных органов диаметрально противоположные представления об осуществлении того или иного полномочия.

Бывает, обязательства не могут быть выполнены из-за элементарного отсутствия необходимых ресурсов. И если большие города сегодня имеют более-менее достаточные средства, то сельские муниципалитеты констатируют: мы не принимаем бюджет, а ратифицируем нормативы, спу­щенные нам региональными органами власти. Деньги эти в первую очередь обеспечивают выполнение делегированных с этого уровня государственных полномочий, на собствен­ные обязательства остается неоправданно мало.

Много и справедливо говорится в последнее время о необходимости зарабатывать самим. Предполагается, что для этого нужно привлечь на территорию бизнес. У одних муниципалитетов получается, у других в силу разных при­чин нет. По словам вице-мэра Астрахани Владислава Вино­градова, это сродни тому, как некрасивую деревенскую де­вушку одеть в белое платье, бусы, посадить на стул и ждать инвестора. Платье пожелтело, а жениха все нет. Рассчиты­вать приходится на субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов. Но и в этих поселениях люди хотят иметь весь спектр государственных услуг, такой же, как и в бурно раз­вивающихся. И они имеют на это полное право. Как на всех муниципальных собраниях последних десяти лет, вы­ступающие вновь подняли тему минимальных социальных стандартов. В ряде регионов в разное время их пытались ввести, но в отсутствие федерального закона все эти благие намерения прокуратура неизменно опротестовывала. Как и попытки местного самоуправления найти свое место в системе государственного стратегического планирования. Без этого, как подчеркнул президент Союза российских го­родов мэр Ростова-на-Дону Михаил Чернышев, невозмож­но реальное развитие муниципалитетов. Многие большие города сейчас разрабатывают собственные стратегии со­циально-экономического развития и натыкаются на заме­чания прокуратуры за нецелевое использование средств, потраченных на разработку.

Крупные города, экономический, культурный, интеллек­туальный и другой потенциал которых сопоставим с по­тенциалом отдельных субъектов Федерации, не имеют пол­номочий по развитию своей экономики. Это прерогатива регионов. В отсутствие правового регулирования, на свой страх и риск, города занимаются продвижением муници­пально-частного партнерства, создают агломерации.

Базовый 131-й закон сыграл свою судьбоносную роль в становлении российского местного самоуправления, но жизнь ушла далеко вперед, высказал мнение мэр Новоси­бирска Владимир Городецкий. Из-за многочисленных кор­ректировок закон стал «разлохмаченным». Сегодня он уже не отвечает всем вызовам времени. Требуется, по мнению части делегатов съезда, новая концепция развития местно­го самоуправления.

Идея о концепции была высказана полгода назад, тогда же было принято решение провести Всероссийский сбор муниципальных практиков и экспертов. За прошедшее время был собран и обработан объемный материал по но­вейшей истории и современному состоянию местного са­моуправления в России. «Правдивый и полный документ», — оценил его в своем выступлении министр регионального развития РФ Игорь Слюняев. За двадцать лет новой российской государственности местное самоуправление последо­вательно прошло три этапа — бесправия, муниципального произвола и, наконец, с середины 90-х годов — создания системы. И этот третий этап продолжается. Так нужно ли менять коней на переправе?

—Десять лет показали, что 131-й закон, основанный на конституционных и международно-правовых принципах, работает, — подчеркнул председатель Комитета ГД по фе­деративному устройству и вопросам местного самоуправ­ления Виктор Кидяев. — Нам, разумеется, надо совершен­ствовать правовое поле. Но делать это последовательно, постепенно, профессионально и ответственно.

Необходима не новая концепция, а государственная про­грамма всесторонней поддержки развития местного само­управления. Основная цель такой программы — формирова­ние условий для устойчивого социально-­экономического роста муниципальных об­разований, развития местных сообществ и гражданской активности. Муниципаль­ное сообщество горячо поддерживает раз­работку среднесрочной государственной стратегии, готово в этой работе активно участвовать.

Несомненно, то, каким муниципалите­ты видят свое развитие на перспективу, будет учтено. Одно из бесспорных дости­жений последнего десятилетия — укрепле­ние диалога местного самоуправления с федеральной властью. Появились такие действенные переговорные площадки, как Советы по местному самоуправле­нию при Президенте РФ и председателях обеих палат Федерального Собрания. И, как пообещал выступивший в Суздале заместитель пред­седателя Правительства РФ Дмитрий Козак, всероссийские муниципальные съезды при поддержке руководства страны будут теперь проводиться ежегодно.

Главный брат

Дмитрия Козака называют автором муниципальной ре­формы. Под его руководством по поручению Президента Владимира Путина работала Комиссия по разграничению полномочий между тремя уровнями публичной власти и создавался 131-й федеральный закон. Нетрудно понять, как много было к нему вопросов у делегатов съезда.

И начал он с ответа на вопрос, прозвучавший в одном из выступлений. Мэр Ульяновска Марина Беспалова спра­шивала: «Кто мы федеральной власти? Младший брат?»

—«Главный брат! — заверил вице-премьер. — Но старший брат регулирует вашу деятельность». Не стоит дожидаться, когда будут решены все проблемы, посоветовал он. Идей всегда больше, чем денег. Ответы на многие вопросы из­вестны заранее. Нового 131-го закона и кардинального изменения территориальных основ организации местно­го самоуправления, как и других радикальных перемен, не будет. Люди привыкли к этой власти. Но если назрела необходимость, можно рассмотреть и изменить все, ме­шающее местной власти эффективно действовать и раз­виваться.

В 2003 году, когда принимался 131-й закон, шли жаркие дискуссии. Результатом стали шесть тысяч поправок к за­конопроекту. В последние годы муниципальное сообщество редко напоминало о себе. Нужно чаще встречаться.

Что-то можно было уже сделать. Например, забрать у местного самоуправления часть не обеспеченных финан­сами мандатов. И понятие «шаговой доступности» власти можно пересмотреть, исходя из того, что скорость пере­движения за эти годы возросла. Или внимательнее присмо­треться к проблеме делегирования полномочий. Большая часть из 16 тысяч созданных в стране сельских поселений передали свои полномочия муниципальным районам. Не­допустимо создавать органы власти, которые содержатся на деньги налогоплательщиков, делегиро­вали свои полномочия и ничего не дела­ют. При создании двухуровневой модели местной власти районы изначально и задумывались как проводники государ­ственных услуг.

Но если такая система приводит к то­му, что армия чиновников сидит на шее у налогоплательщиков и бездельничает, мы готовы ликвидировать районы, заве­рил Дмитрий Козак. Готово руководство страны воспринять и другие свежие мыс­ли и креативные предложения. В этом же заверили участников съезда предста­вители федеральных министерств, в той или иной степени курирующие местную жизнь — Минфина, Минсельхоза, Минэко­номразвития.

«По головке погладили, а конфетку не дали», — проком­ментировал ситуацию один из делегатов, имея в виду, что дополнительного финансирования местному самоуправле­нию ждать не приходится. Но, возможно, муниципалитеты получили больше, чем конфетку, — ориентиры движения вперед, уверенность, что шли прошедшие десять лет в пра­вильном направлении, большая работа проделана не зря и новой перестройки не будет. Писать законы — одно, а выполнять их совсем другое, поделилась опытом губернатор Владимирской области, а в недалеком прошлом заместитель Председателя Совета Фе­дерации Светлана Орлова. Всего несколько месяцев назад чистенький и нарядный Суздаль выглядел иначе — улично­го освещения нет, мусор не вывозился, дороги разбиты. На вопрос, кто у вас районный депутат, ответить никто не мог. И так во всех малых городах области.

Местное самоуправление должно быть не на бумаге, а на деле, ведь от каждого нерешенного житейского вопроса страдает авторитет власти в целом. Пусть порой трудно, но, как выразился Президент России, эту работу и судьбу представители самой близкой к населению власти выбрали сами.

Юлия Захватова. Суздаль, Владимирская область