Как изменяется правовое поле

Документ подготовлен в соот­ветствии с постановлением Госдумы, а материалы к нему ли комитеты обеих палат Фе­дерального Собрания. Безусловно, не­посредственное участие в подготовке столь важного исследования подогре­ло интерес парламентариев к общей оценке и выводам, которые эксперты изложили в Отчете. Однако следует подчеркнуть одну характерную де­таль: Отчет за 2014 год, по сути, явля­ется логическим продолжением пре­дыдущего документа, обнародованно­го в декабре 2013 года — в год 20-летия действующей Конституции страны.

На некоторые его обобщающие выво­ды ссылаются и авторы Отчета-2014, рассматривая отдельные аспекты за­конодательства в двадцатилетней ре­троспективе.

Модернизация правотворчества

Первый документ назывался «Рос­сийское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации». В нем содер­жался подробный анализ становления демократических основ государствен­ности, были отражены исторические и современные аспекты развития инсти­тутов прямой демократии, в том числе представительной власти в русле за­конотворческой деятельности, вопро­сы формирования фундаментальных основ правовой системы страны и ее развития за два десятилетия.

Был сделан ряд выводов, основной из которых заключается в том, что при всем критическом отношении к двадцатилетнему периоду истории Российского государства можно с уве­ренностью констатировать, что это было конституционно-правовое разви­тие, и правовая система новой России состоялась. Она отражает российский федерализм, включает в себя элемен­ты и признаки правового и социального государства. Отмечалось, что российское законодательство к насто­ящему времени в основных отраслях сложилось и охватывает все стороны общественной и государственной жиз­ни, отвечая новым принципам обще­ственных отношений и запросам по­строения жизни в стране в целом.

В процессе исследования были вы­делены перспективы в развитии за­конодательства и законотворчества, обозначены вопросы, подлежащие приоритетному рассмотрению, от­мечались многочисленные проблемы. Все это подвело экспертов к выводу о необходимости аккуратной модерни­зации российской правовой системы, перехода к более системному подхо­ду в организации законотворческого процесса. Для этого в прошлом году при Председателе Государственной Думы был создан Научный совет по правотворчеству — постоянно дей­ствующий консультативный орган по вопросам, связанным с экспертным сопровождением законотворческого процесса в Государственной Думе и совершенствованием российского за­конодательства. Процесс модерниза­ции отечественного правового поля был запущен.

Однако вряд ли авторы отчета о состоянии законодательства за 2013 год могли предполагать, что последо­вавшие политические события станут серьезным испытанием для россий­ской правовой системы как таковой, что и нашло свое отражение в Отчете за 2014 год.

Крым как экзамен

Без преувеличения можно сказать, что воссоединение Крыма с Россией оказалось проверкой на зрелость и для правовой системы вообще, и для всех участников законотворческо­го процесса в частности. События на Крымском полуострове развивались стремительно, и точно так же долж­на была реагировать на них правовая система страны. После подписания 18 марта 2014 года Договора о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в ее составе но­вых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Сева­стополя возникло очень много чисто правовых вопросов, которые нужно было неотложно решать. Это вопро­сы границ территории, гражданства, военной службы, формирования орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления, действия законодательства РФ и многое другое, связанное с интеграционным процес­сом. Российская правовая система с этой задачей справилась.

Уже 21 марта 2014 года был принят внесенный Президентом России Феде­ральный конституционный закон — «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в со­ставе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и го­рода федерального значения Севасто­поля». Он стал системообразующим законодательным актом, создавшим отправные базисные точки для фор­мирования и развития законодатель­ства во всех сферах жизнедеятельно­сти новых субъектов Федерации.

В развитие положений этого Фе­дерального конституционного зако­на были приняты не менее важные правовые акты. Так, уже 27 мая 2014 года была установлена дата выборов в Государственный Совет (парламент) Республики Крым и в Законодатель­ное собрание города Севастополя — второе воскресенье сентября 2014 года. Как особо подчеркивается в От­чете, это стало возможным благодаря активному сотрудничеству органов государственной власти новых субъ­ектов и гражданского общества, до­бивавшихся максимально быстрого и результативного процесса формиро­вания новой представительной власти на воссоединенных территориях.

21 июля 2014 года еще одним Фе­деральным конституционным законом органам госвласти Крыма и Севасто­поля по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осу­ществляющим функции по выработке и реализации государственной поли­тики и нормативно-правовому регули­рованию в сфере труда и социальной защиты населения, было предостав­лено право до 1 января 2015 года из­менять в пределах своих полномочий порядок и условия реализации льгот, предоставляющихся отдельным ка­тегориям граждан. А также передано право устанавливать особенности ре­гулирования имущественных, градо­строительных, земельных и лесных отношений.

Следует подчеркнуть, что все эти правовые шаги были предприняты на основании уже упомянутого первого Федерального конституционного за­кона, внесенного Президентом, за счет его изменений и дополнений на зако­нодательном уровне. Некоторые же из его положений оказались реализованы без каких-либо корректировок. Так, например, на основании принятого 23 июня 2014 года Федерального закона «О создании судов Российской Феде­рации на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» на территори­ях двух новых субъектов начался про­цесс интеграции в судебную систему страны.

Не осталась без внимания законо­дателей и хозяйственная деятельность на территории полуострова. Были вне­сены изменения и дополнения в Жи­лищный кодекс и ряд других законо­дательных актов, регламентирующие детали предоставления финансовой поддержки за счет средств фонда на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, располо­женных на территориях Крыма и Се­вастополя. Также на законодательном уровне были урегулированы вопросы функционирования финансовой и бан­ковской систем, налогов и сборов. От­дельным законом внесены изменения в федеральный бюджет. Изменения коснулись законодательства в сфере трудовых отношений, социального обеспечения граждан.

Трудно перечислить все законода­тельные акты, принятые в процессе интеграции Республики Крым и Се­вастополя в российское правовое по­ле. Всего с 21 марта 2014 года только федеральных законов оказалось бо­лее тридцати. Процесс продолжается, и его результаты подчеркивают как масштаб работы уже сделанной и еще предстоящей, так и возможности оте­чественной правовой системы в целом по решению стоящих перед ней задач.

Право на культуру

Прошедший 2014-й был объявлен в России Годом культуры. Эта тема не раз звучала и на различных посвящен­ных событию форумах, парламентских и общественных слушаниях, пленар­ных заседаниях обеих палат Феде­рального Собрания. Естественно, что она нашла свое отражение и на стра­ницах Отчета о состоянии российско­го законодательства.

На сегодняшний день правоотноше­ния к сфере культуры регулируют 12 законов, включая базовый документ — Основы законодательства Российской Федерации о культуре. Авторы Отчета делают такой вывод. Содержание Ос­нов модернизируется путем внесения в них изменений по мере выявления объективной необходимости создания новых правовых механизмов и вве­дения правовых норм, позволяющих решать актуальные проблемы теку­щего исторического этапа развития отношений в сфере культуры. При этом относительно небольшое общее количество изменений, внесенных в Основы законодательства Российской Федерации о культуре за более чем два десятилетия, свидетельствует о должной стабильности базового зако­нодательного акта, что представляется весьма важным для сферы культуры.

Трудно сказать, удовлетворит ли культурную общественность такая оценка. В ходе многочисленных об­суждений представители различных областей культуры настаивали на том, что именно в Год культуры необходи­мо принять новый закон, регламен­тирующий правоотношения в этой сфере. И это желание можно понять. Ведь базовый документ — Основы за­конодательства Российской Федера­ции о культуре — были приняты еще до вступления в действие нынешней Конституции. Они разрабатывались и принимались в рамках культурного и правового поля, существенно отличав­шегося от современного, что, кстати говоря, признают авторы Отчета, от­мечающие, тем не менее, что Основы законодательства о культуре в основ­ном сохраняют свой регулятивный по­тенциал и позволяют решать важные практические задачи. Хотя, по их мне­нию, есть основания ставить вопросы как о совершенствовании отдельных положений Основ, так и о возможной необходимости их комплексной мо­дернизации.

Исходить тут надо из задачи ре­ализации положений Конституции страны, в большей степени раскрыть гарантированные ей культурные права и свободы человека и наполнить ре­альным содержанием право каждого гражданина на участие в культурной жизни. Принципиально важно право на художественное образование и эстетическое воспитание в самом широком смысле. Это неотъемлемое право каждого человека должно спо­собствовать личностному и культур­ному развитию, что должно быть рас­крыто в Основах законодательства о культуре.

В системном совершенствовании нуждаются нормы, регламентирующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области культуры. Действующие нор­мы о таких полномочиях должны быть подвергнуты комплексной ревизии. Должна быть предложена оптималь­ная схема разграничения этих полно­мочий между властными структурами всех уровней.

Основы, как базовый законодатель­ный акт в сфере культуры, нуждаются в закреплении новых видов деятель­ности, отражающих реалии совре­менного развития культурной среды, а также, что принципиально важно для эффективного и прогрессивного функционирования отрасли культуры, новых действенных социальных и фи­нансово-экономических механизмов.

И, наконец, авторы Отчета предла­гают разработать правовые механиз­мы, которые реально способствовали бы преодолению отношения к куль­туре по остаточному принципу, в том числе и в вопросах финансирования. По их мнению, следует закрепить в базовом законодательном акте дей­ственные показатели — количествен­ные, процентные и т.д. — которые бы­ли бы обязательными при реализации государственной культурной политики всеми государственными органами. С уверенностью можно сказать, что это предложение не вызовет возражений у работников культурной сферы.

Муниципальная реформа

Отдельный и весьма объемный раздел Отчета посвящен анализу развития законодательства субъектов Федера­ции. Но построен он таким образом, что это регионы дают оценку феде­ральным законодательным новациям и вносят свои предложения по его со­вершенствованию. И эта оценка чаще всего позитивная, хотя и предложений хоть отбавляй. Взять хотя бы одну из самых наболевших тем — состояние и развитие законодательства о местном самоуправлении.

Еще с середины девяностых годов, когда был принят первый федераль­ный закон «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации», на прак­тике выявился ряд серьезных про­блем, препятствующих эффективному функционированию системы мест­ного самоуправления. Общий объем необходимых изменений и дополне­ний требовал принятия его в новой редакции или нового закона в целом. В 2003 году появился новый закон с тем же названием, но и он за время своего действия подвергся серьезной корректировке: изменения в него бы­ли внесены в общей сложности 98 фе­деральными законами.

Но проблемы оставались и после того, как на них обратил внимание глава государства. В 2014 году было принято еще два закона. Одним из них были внесены изменения в фе­деральный закон «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Другим — поправки в закон «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» и отдельные законодательные акты РФ, направленные на уточнение этих самых общих принципов в целях приближения муниципальной власти к населению, повышения эффективно­сти ее работы по обеспечению жизне­деятельности населения, укрепления власти на местах.

В целом качество правового обе­спечения очередного этапа муници­пальной реформы в 2014 году субъ­ектами Российской Федерации оце­нивается как положительное: создана фундаментальная законодательная основа для последующих преобразо­ваний организационных и бюджетных основ муниципального устройства, разграничения полномочий между уровнями публичной власти. К та­кому выводу пришли авторы Отчета по результатам анализа информации, поступившей от подавляющего боль­шинства Законодательных собраний субъектов Федерации. Вместе с тем регионы справедливо полагают, что реализация новшеств потребует даль­нейших изменений федерального за­конодательства. В частности, необхо­димо обеспечить безвозмездную пере­дачу в муниципальную собственность муниципальных районов имущества, находящегося в собственности сель­ских поселений.

Регионы по-прежнему отмечают ряд нерешенных проблем, связанных с реализацией федерального зако­нодательства о местном самоуправ­лении, несмотря даже на принятые в 2014 году изменения. По мнению большинства регионов, законода­тельные изменения не разрешают в должной мере проблемы финансово­го обеспечения местного самоуправ­ления. То есть, у органов местного самоуправления, как и прежде, эле­ментарно не хватает средств для осу­ществления в полном объеме своих полномочий. И пока они не появятся, муниципальная реформа будет бук­совать. Поэтому значительное коли­чество предложений, подготовленных субъектами Федерации, касается со­вершенствования финансово-эко­номической основы местного само­управления. Решить проблему могла бы корректировка бюджетного и на­логового законодательства.

Конечно, предложения регионов касаются не только финансовой составляющей. Их анализ позволил авторам Отчета сделать вывод: в субъектах Федерации накоплен определенный опыт функционирования и развития местного самоуправления, что в перспективе позволит определить основные критические точки. Пакет системных мер по совершенствованию местного самоуправления, предлагаемый в этой связи региональными законодателями, призван стать основой при формировании муниципальной правовой политики в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Николай Калинин