Институт президентства и традиции власти

Особой атаке подвергается ин­ститут президентской власти, а его развитие пытаются пред­ставить как некое «возрождение само­державия». Идет активное обсуждение этих вопросов в социальных сетях. В этих обсуждениях преобладает пози­ция тех блогеров, чьи услуги просто оплачены, либо тех, кто пытаются продлить свою политическую жизнь. Эта точка зрения навязывается чита­телям Интернета. Но в истории все было по-другому…

Давайте вспомним, что реформа политического устройства СССР, а за­тем России в 1989-1993 гг. выдвинула в качестве одной из главных задач переосмысление роли и места главы государства. Теоретические идеи раз­деления власти на законодательную, исполнительную и судебную начали воплощаться в реальных правовых нормах, структурах и процедурах. Они и предопределили необходимость уч­реждения поста президента как связу­ющего звена в системе государствен­ной власти.

Тот же институт президентства сам по себе представляет целую систему, которая состоит из нескольких отно­сительно самостоятельных элементов: собственно поста президента, его ад­министрации, в свою очередь, разде­ленной на звенья полномочных пред­ставителей в регионах и властных структурах.

Сама по себе идея института пре­зидентства не нова и не перенесена на российскую почву извне, как пыта­ются это представить те, кто, к сожа­лению, видит в нем лишь негативные стороны. Она возникала в разные пе­риоды истории Российского государ­ства в связи с идеей законного огра­ничения единоличной власти.

В проекте конституции, подготов­ленном более двухсот лет назад, рус­ский государственный деятель и бли­жайший советник императора Алек­сандра I граф Сперанский писал: «Три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполни­тельная и судная»… Чтобы сделать их действующими, надлежало их соеди­нить и привести в равновесие. Отсюда необходимо определить лицо, «власть державную представляющее, порядок сего представления и ближайшие его последствия».

Сперанский делает акцент на необ­ходимости ограничить «правление, до­селе самодержавное», законом. Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и прини­мать закон, и исполнять его. Необхо­димым условием эффективного функ­ционирования исполнительной власти автор проекта считал контроль за со­блюдением ею законов, ее единство на всей территории государства, а также создание системы сдержек и противо­весов во взаимодействии с властью законодательной.

Проект конституции, принадлежа­щий декабристу Никите Муравьеву, несомненно, использовал и идеи Спе­ранского, и конституционные нормы, уже действующие в Североамерикан­ских Соединенных Штатах. Муравьев последовательно придерживается принципа разделения властей, до­вольно основательно для того време­ни разрабатывает систему сдержек и противовесов. Примечательно, что по проекту конституции император является верховным чиновником Российского правительства, который «соединяет в особе своей всю испол­нительную власть». Правовой статус верховного чиновника, порядок его из­брания, замещения, взаимоотношений как главы исполнительной власти с властями законодательной и судебной делают этот институт весьма похожим на институт президентства.

Первым реальным шагом к консти­туционным нормам, обеспечивающим разделение властей, стал Манифест 17 октября 1905 года («Об усовершенство­вании государственного порядка»). Ав­тором его был тогдашний председатель правительства (Комитета министров) граф Сергей Витте. В связи с опублико­ванием Манифеста были пересмотре­ны Основные государственные законы Российской империи, кодифицирован­ные (то есть систематизированные и представленные в виде кодекса) Спе­ранским еще в 1832 году.

Обсуждение нового законодатель­ства происходило в Царском Селе с 7 по 12 апреля 1906 года. Центральным пунктом обсуждения стала статья 5: «Император всероссийский есть монарх самодержавный и неограни­ченный». В новой редакции статья выглядела так: «Императору всерос­сийскому принадлежит верховная са­модержавная власть». Слово «неогра­ниченная» было заменено словом «вер­ховная». Протокол дебатов по этому вопросу показывает явное нежелание царя менять смысл пятой статьи. Од­нако 23 апреля 1906 года Основные за­коны в новой редакции были приняты.

Отныне власть царя более не была неограниченной. Хотя ему и принад­лежало право управления «во всем объеме», законодательную власть он осуществлял в единстве с Государ­ственным Советом и Государственной Думой. Но юридическое ограничение власти монарха было формальным, фактически еще не существовало уч­реждения, обладающего реальными правами законодателя. Впоследствии таким органом стала Государственная Дума, правда, в полной мере право за­конодателя в дореволюционной Рос­сии ей реализовать не удалось.

С момента принятия Манифеста 17 октября 1905 года вплоть до Октябрь­ской революции идеи организации государства на основе разделения вла­стей и учреждения поста президента не раз появлялись на страницах трудов ученых и общественных деятелей. Под­робно анализируя и сравнивая формы высшей власти в различных государ­ствах, оценивая недостатки и досто­инства отечественных властных ин­ститутов, многие из них приходили к выводу о необходимости установления в России республиканской формы го­сударственного устройства и учрежде­ния поста президента, власть которо­го подчинена исключительно нормам права, закрепленным в конституции.

Достоинство института президент­ства перед наследственной монархией, по мнению юриста Семена Займовского, одного из сторонников создания на территории Российской империи Сое­диненных Штатов, заключается в том, что президенты избираются на опре­деленный, краткий срок. Это, с одной стороны, дает народу возможность

«поставить» во главе государства того, кого он считает достойным, а с дру­гой — заставляет президента сообра­зовывать свои действия с интересами народа.

Павел Мижуев, специалист по во­просам государства и права, анализи­руя уровень расходов на содержание лиц, облеченных высшей властью, во Франции, Соединенных Штатах Аме­рики и Швейцарской Конфедерации и видя «полный контраст таким по­рядкам» в Персии, Турции и России, подчеркивал, что в последних мздо­имство в среде чиновничьего аппарата — весьма распространенное явление, тогда как в трех республиках прези­дентские службы хорошо организова­ны и открыты для контроля. Это, по мнению исследователя, одно из наибо­лее убедительных доказательств пре­имущества демократической формы правления.

В те же годы выходит книга «Осно­вы президентской власти». Ее автор, Дмитрий Илимский, отводит прези­денту, главе исполнительной власти, важнейшую роль в сохранении взаимоуравновешенной системы всех ветвей власти. Но он также и предо­стерегает от механического переноса зарубежных моделей на российскую почву: «Наше заимствование должно идти лишь по пути усвоения этой сущ­ности, без погони за точным подража­нием всем внешним формам». Кстати, о заимствовании лишь внешней фор­мы правительственных учреждений, начатом еще Петром Великим и при­внесшем в российскую государствен­ную жизнь в основном произвол бю­рократии, с горечью писал известный историк и юрист начала века Максим Ковалевский.

Проект организации высших го­сударственных учреждений России, разработанный профессором К. Кузне­цовым в начале 1917 года, был уника­лен. Согласно проекту, президент ре­спублики избирается парламентом на трехлетний срок. Выборы проводятся открытым голосованием на одном из первых заседаний вновь избранного парламента, не позднее двухнедель­ного срока с момента начала его ра­боты. В случае смерти или отставки президента парламент в течение двух недель проводит новые выборы. До избрания президента его функции вы­полняет председатель Комитета мини­стров.

Институт президентства в России состоялся, сегодня ему не угрожает «политический дефолт». Более того, структуру, отвечающую властным традициям, прочно установившимся в нашей стране за дореволюционный, советский и постсоветский периоды, ожидает стабильное будущее»

В проекте К. Кузнецова предус­мотрено право отлагательного вето президента по отношению к законам, принятым парламентом. Если парла­мент проводит их вторично, президент может потребовать народного голосо­вания для окончательного принятия решения. Вместе с тем, если президент в месячный срок не ветировал закон, то последний вступает в силу.

Интересен, на мой взгляд, и другой элемент системы сдержек и противо­весов. Правительство избирается парламентом. Он же может вынести правительству вотум недоверия и переизбрать его. У последнего, в свою очередь, тоже есть право роспуска парламента, но с согласия президента республики. Если президент не согла­сен, решают избиратели страны. После роспуска парламента выборы должны быть назначены не позднее, чем через шесть недель. Роспуск парламента и срок выборов нового объявляются в акте президента республики.

После февральской революции Временное правительство обещало конституцию и предприняло даже не­которые шаги по ее подготовке. Ко­миссия, возглавляемая профессором И. Лазаревским, разработала проект, согласно которому исполнительная власть возлагалась на временного пре­зидента, избираемого Учредительным собранием сроком на один год и обла­дающего, по существу, диктаторскими полномочиями.

Однако появился институт прези­дентства в России лишь семь десяти­летий спустя. Родившемуся на сломе советской политической системы (хо­тя вопрос о его учреждении возникал в связи с подготовкой конституций в 1936 и 1977 годах), ему суждено сы­грать огромную роль в возрождении Российского государства. Однако об­щество наше, к сожалению, до насто­ящего времени не имеет опыта жизни в демократических условиях, в недрах его сознания живет образ сильной власти одной личности, а не законно­сти. О низком уровне правосознания даже наиболее образованной части российского общества — интеллиген­ции — писал еще в 1909 году известный русский мыслитель и государствовед Богдан Кистяковский. Право, подчеркивал Кистяковский, должно восприниматься как убеждение, а не как принудительное правило; только тогда общество сможет участвовать «в претворении государственной вла­сти из власти силы во власть права».

Непонимание, а чаще всего созна­тельное отрицание сложности про­цесса организации государственной власти (а он действительно крайне сложен: Россия в 1991 — 1993 годах, по сути, учреждала новую систему власти, адекватную ее завтрашним потребностям, но с трудом встраива­ющуюся в жизнь) до сих пор приводит к тому, что вместе с водой главные оппоненты института президентства пытаются «выплеснуть и ребенка».

Надо трезво осознать, что пре­зидентская власть, особенно в пере­ходный период, — надежная гарантия начала демократических преобразова­ний в посттоталитарном государстве. И не только потому, что глава госу­дарства избирается всем населением страны. Что бы ни говорили о пер­вых годах президентского правления в России, но именно в значительной степени благодаря ему появились ин­ституты демократического устройства государства — двухуровневый парла­мент, Конституционный суд, Централь­ная избирательная комиссия; принят закон, регламентирующий местное самоуправление, сформированы и действуют общественно-политиче­ские организации, которые в условиях свободной соревновательности ведут борьбу за места в органах законода­тельной власти на всех уровнях.

Проблема отрицания института президентства, истоки которой кро­ются не только во всеобщем право­вом нигилизме, заключается, на мой взгляд, и в следующем. Не секрет, что в российской политической практике, да и не только в ней, органы (институ­ты) государственной власти, к сожале­нию, персонифицируются с должност­ными лицами, занимающими тот или иной высший государственный пост. Юристы-государствоведы и социологи в своих исследованиях должны более свободно оперировать понятиями (ин­ститут, структура, норма, процедура), не привязывая таковые к конкретным физическим лицам. Но сейчас даже при формулировании вопросов, пред­назначенных для социологических ис­следований среди населения (иначе не обеспечить их даже относительную достоверность), приходится прибегать именно к этому приему.

Следует научиться отличать и от­делять личность, физическое лицо от государственного поста, института, понимая этот институт прежде всего как систему правовых норм. При этом важно оценивать орган власти вообще и институт президентства в частности с точки зрения того, как он вписыва­ется в общество, отвечает его социаль­ным ожиданиям. Общеизвестно, что позитивная деятельность органа госу­дарственной власти зависит от того, насколько четко определены его цели и задачи, функции и способы достиже­ния целей, в какой степени рациональ­но организованы его внутренние свя­зи, а также внешние взаимоотношения с другими органами государственной власти, в том числе субъектов Феде­рации.

Конечно, главное условие политиче­ской «выживаемости» любого государ­ственного института — это позитивные результаты его деятельности, дающие реально ощутимый эффект прежде всего для общества и государства. Если вышеуказанные требования нарушаются, институт государственной власти постепенно перестает эффек­тивно выполнять свои функции и как следствие утрачивает былое значение. Именно об этом писал русский право­вед и философ Иван Ильин в работе «О сущности правосознания»: «…Хи­мерические и утопические затеи не только подрывают в народе доверие к власти, веру в политическую органи­зацию вообще и волю к государствен­ному строительству, но просто разла­гают и губят государство».

Действительно, последнее десяти­летие проходило «под флагом» укре­пления государственности. Но это бы­ло жизненной потребностью России. Вспомним, что в 1990 году на смену всевластию Москвы пришел «парад су­веренитетов». Но такой «парад» — это, по существу, безвластие, самое худшее, что может быть для государства, для общества, для человека. Нарушилась связь центра и периферии. Централь­ная власть принимает законы, но они никем не выполняются. В то же время местная власть, «наглотавшись сувере­нитета» и не желая никому подчинять­ся, сама не способна контролировать положение у себя на территории. В этих условиях всюду и во всем насту­пают развал, дезорганизация, хорошо чувствуют себя только коррупционе­ры, теневики, преступный мир.

Именно в 1992—1998 годах в регио­нах всерьез поговаривали о создании «республик» и «местечковых» госу­дарств, была развалена кредитно-фи­нансовая система, наступил дефолт, а на южных окраинах России полыхала гражданская война. Именно плоды того страшного времени пришлось пожинать президентской власти, об­новленной в 1999 году. И принимать радикальные меры по налаживанию работы государственного аппарата.

Известно, что при сильной власти проще решаются социальные проблемы, массе людей живется лучше. Вот неко­торые статистические данные. За по­следние 10—12 лет более чем вдвое сни­зился уровень младенческой смертно­сти, а на 9 процентов снизился уровень смертности вообще. Почти в четыре раза снизилась смертность от отравле­ния алкоголем! Значительно повысилась продолжительность жизни в России.

Не стоит забывать, что в 1999 году средняя зарплата составляла 1522 ру­бля (или 62 доллара США), а средняя пенсия — 449 рублей (или 18 долларов). И те, и другие выплачивались со зна­чительными опозданиями. В 2013 году средняя зарплата составляет 27399 ру­блей, а пенсия — 10600 рублей.

Уже к 2010 году уровень денежных накоплений российских граждан оце­нивался не менее чем 470 млрд долла­ров США, в 1999 году этот показатель был на уровне 40 млрд долларов США. Можно приводить другие статистиче­ские данные, связанные со строитель­ством жилья, потреблением матери­альных благ и связанный с этим бум потребительских кредитов.

Следует отметить, что по сравне­нию с 1999 годом золотовалютные резервы России выросли в 6 раз! Го­сударственный долг России снизился с 78 процентов до 2,75 процента от ВВП. Во многом этому способствова­ло устранение негативного эффекта от действия закона «О соглашениях о разделе продукции».

Было устранено влияние западных стран на внутриполитические процес­сы в Российской Федерации. Давайте вспомним про иностранных советни­ков и консультантов, буквально наво­днявших госаппарат. Вспомним про налоговое и корпоративное законо­дательство, написанное на иностран­ные гранты. Обилие общественных организаций, получавших деньги от иностранных спонсоров. Школьные тетрадки с портретами четырех прези­дентов США на последней страничке…

Гражданское общество в России стало развиваться легально. В рам­ках закона действует оппозиция. И это стало возможным благодаря сильной президентской власти, ска­завшей свое веское слово в процессе законотворчества.

В настоящее время значительно выросло политическое влияние Рос­сии в мире. Сильная власть — сильное государство, уважаемое мировым со­обществом. К мнению России вновь стали прислушиваться. Ситуация по мирному урегулированию конфликта в Сирии — яркое тому подтверждение.

Идет последовательная реформа правоохранительной и судебной си­стем. Именно Президентом недавно внесены своевременные поправки в Конституцию РФ в части совершен­ствования судебных и прокурорских органов. Специалисты знают, что су­ды общей юрисдикции и арбитражные могут вынести диаметрально противо­положные решения по делам с анало­гичным предметом иска. Неужели мы должны возвратиться к «калужской» и «казанской» законности!? Своевремен­но и правильно предложение, содер­жащееся в поправках к Конституции РФ о назначении прокуроров субъек­тов Федерации Президентом России. Пусть «недреманное» око знает, что и за ним есть президентский надзор.

Все вышесказанное явилось ре­зультатом не «химерических и уто­пических» идей, а системой конкрет­ных, целенаправленных действий по укреплению и развитию российского общества и государства. Политика эта проводилась именно под руководством Президента как государственно-право­вого института, консолидирующего и интегрирующего работу системы орга­нов государственной власти. Безуслов­но, в институте президентства нема­лую роль играет личность, в чем мы с вами убедились, сопоставляя деятель­ность наших первых президентов: Пре­зидента СССР Горбачева, Президентов России — Ельцина, Путина, Медведева.

Реально институт президентства в России состоялся, сегодня ему не угро­жает «политический дефолт». Более то­го, структуру, отвечающую властным традициям, прочно установившимся в нашей стране за дореволюционный, советский и постсоветский периоды, ожидает стабильное будущее, даже при возможном изменении ее статуса.

Главное же заключается в поддержании устойчивого баланса между органами, составляющими всю систему государственной власти, именно то, о чем писали видные отечественные государствоведы задолго до наших дней — это своевременное ограничение единоличной власти любого государственного института, претендующего на таковую, правовыми нормами и действенным механизмом их соблюдения.