Человек и закон
Одним из основных вопросов повестки 333-го пленарного заседания Совета Федерации стал очередной доклад Генерального прокурора РФ

На 333-м пленарном заседании члены Совета Федерации одобрили ряд важнейших законопроектов, а также избрали главу Комитета по бюджету и финансовым рынкам Евгения Бушмина заместителем Председателя СФ… Но одним из основных вопросов повестки стал очередной доклад Генерального прокурора РФ Юрия Чайки «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2012 год». Этот всеобъемлющий документ вызвал большой интерес у сенаторов, так как речь в нем шла в основном о региональной составляющей положения дел в этой сфере.
Зона «повышенной опасности»
Необходимо отметить, что стабильное состояние законности и правопорядка является одним из определяющих факторов динамичного развития государства, его экономики, способствует реализации конституционных прав и свобод граждан. Однако следует признать и другое: дела в этой области обстоят не так гладко, как хотелось бы. Характерно, что в представленном докладе, как и во многих предыдущих, неизменно присутствует одна и та же фраза: «Ежегодно прокуроры выявляют значительное количество нарушений во всех сферах правоотношений». Настораживают прежде всего слова «во всех сферах правоотношений», а также признание Генпрокуратуры в том, что основное количество нарушений происходит в одних и тех же сферах жизни.
В частности, по-прежнему доминируют нарушения в области соблюдения конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина. Так, в прошлом году прокуратуры субъектов Федерации активно проводили превентивную работу в сфере регионального нормотворчества. В итоге подготовлено 51 890 заключений на проекты нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов региональной власти. При этом почти в каждом пятом проекте (9386) выявлены несоответствия нижестоящих актов вышестоящим, а то и коррупциогенные факторы. «Как правило, все замечания прокуроров учитывались», — подчеркивается в докладе. Исходя из этой осторожной фразы, видно, что нет, похоже, правил без исключений. И повторяется история, описанная в прошлогоднем докладе Генпрокурора: по шести тысячам заключений о несоответствии региональных документов федеральному законодательству учтено только 5,4 тысячи.
Зоной «повышенной опасности» остается законотворческая деятельность муниципальных властей. Напомним, что из предыдущего доклада следовало, что органы прокуратуры оспорили свыше 112 тысяч актов местного самоуправления. Чтобы оказать им правовую помощь, повысить качество принимаемых нормативных документов и обеспечить точное соответствие их федеральному законодательству, прокурорами было разработано более пяти тысяч модельных правовых актов. И тем не менее, в 2012 году из 481 189 заключений на проекты нормативных правовых актов органов местного самоуправления восьмая их часть содержала указания на несоответствие федеральному или региональному законодательству, наличие коррупциогенных факторов, а зачастую и просто на юридико-технические ошибки.
Причины по-прежнему заключаются в недостаточном профессиональном уровне специалистов, занимающихся нормотворчеством, в дефиците местных бюджетов, особенно в сельских поселениях, не позволяющих создать полноценный аппарат органов местного самоуправления, в слабом мониторинге федерального законодательства.
Как и раньше, прокуроров беспокоит ситуация с соблюдением избирательных прав россиян. В прошлом году прошли выборы Президента России, а также целый ряд региональных и муниципальных выборов. Во многом стабильное состояние законности в период избирательных кампаний и в день выборов было обеспечено благодаря организованной надлежащим образом работе органов прокуратуры, подчеркивается в докладе. Но, тем не менее, на всех этапах избирательного процесса практика прокурорского надзора свидетельствует о распространенности нарушений законодательства.
Прежде всего, при образовании избирательных участков, формировании списков избирателей, информационном обеспечении и финансировании выборов, проведении предвыборной агитации.
Статистика такова: в течение года прокурорами выявлено свыше 13,5 тысячи нарушений законодательства об избирательных правах. Для их устранения внесено более 3,6 тысячи представлений, опротестовано почти 1,4 тысячи незаконных правовых актов, объявлено около 2,3 тысячи предостережений о недопустимости нарушений закона. К дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 2,6 тысячи граждан.
Отрадно, что в результате оперативной реакции прокуроров нарушения были своевременно устранены и не повлияли на итоги избирательных кампаний. Однако общее число выявленных нарушений в избирательной сфере растет. В предыдущем докладе Генпрокуратуры за 2011 год таких нарушений за выборный период было выявлено около 3 тысяч, для пресечения и устранения которых прокурорами внесено 1 300 представлений и 760 протестов на незаконные правовые акты, объявлено 700 предостережений, по постановлениям прокуроров 95 граждан было привлечено к административной ответственности. За прошедший год число преступлений и наказаний увеличилось в разы… Как, впрочем, и в других сферах жизни. Тут важно понять, что за этим стоит: возрастающее пренебрежение к соблюдению законодательных норм или качественные изменения в работе органов прокуратуры?
Печальная тенденция
Исходя из доклада, схожая ситуация складывается и в деле обеспечения законности и защиты прав и свобод человека и гражданина. Здесь, по мнению Генпрокурора, проблемы имеют системный характер, особенно в таких сферах, как соблюдение трудовых, жилищных, пенсионных и иных социальных прав граждан, обеспечение законности в областях экономики и предпринимательской деятельности, исполнения законов о промышленной безопасности, экологического и иного законодательства.
Прокуроры реагировали на незаконные правовые акты, бездействие либо недостаточность мер, принимаемых органами власти, в том числе контролирующими и надзирающими органами, уполномоченными в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. В результате в 2012 году прокурорами выявлено 2 983 827 нарушений законов, посягающих на права и свободы граждан, в том числе 211 257 незаконных правовых актов. По всем этим фактам применялись меры реагирования: внесено 207 956 протестов и 337 949 представлений. По представлениям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности более 289 тысяч граждан, в административном порядке по постановлениям прокуроров наказано свыше 168 тысяч. По материалам прокурорских проверок следственными органами возбуждено 13 444 уголовных дела, в суды направлено 753 160 исков на общую сумму около 13 миллиардов рублей.
Если сравнить эти данные с предыдущим докладом, то видно: число выявленных нарушений и наказаний в этой сфере неуклонно растет. Об этом может свидетельствовать только одна цифра. В 2011-м прокурорами было выявлено 2 836 141 нарушение законов, посягающих на права и свободы граждан, и уже тогда их оказалось на 12 процентов больше по сравнению с годом 2010-м. Вот такая обнаруживается отнюдь не радостная тенденция, которая дает прокурорским работникам возможность констатировать: проблема правовой защищенности российских граждан остается весьма острой.
Пока гром не грянет
Известная российская поговорка «пока гром не грянет, мужик не перекрестится», к сожалению, все еще во многом определяет отечественную действительность. Это в полной мере подтверждает часть доклада Ген прокурора о проверках исполнения законодательства о гражданской обороне и пожарной безопасности в региональных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления и МЧС.
Понятно, что инициированы они были после наводнения в Крымском районе Краснодарского края, тяжкие последствия которого помнят, наверное, все. Результаты же проверок удручают. Органами прокуратуры установлено отсутствие 435 местных и 627 локальных систем оповещения населения, более 13 тысяч звуковых электросирен. Такие системы не полностью готовы к эксплуатации в республиках Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Тыва, Камчатском, Приморском, Ставропольском краях, Вологодской, Иркутской, Ленинградской, Новгородской, Ульяновской областях, в Москве и Санкт-Петербурге. Даже в Краснодарском крае, где память о крымской катастрофе должна была бы быть особенно свежа, на момент проверки охват населения средствами оповещения в городах составлял 50 процентов, а в сельской местности — только 20.
Выяснили прокуроры и такой нюанс: несмотря на возросшее количество аварий и число пострадавших в стихийных бедствиях в предыдущие годы, проверки правил использования и содержания региональных и местных систем оповещения населения территориальными органами МЧС России зачастую не проводились. К примеру, в Саратовской области таких проверок не было шесть лет. Проверки региональных и местных систем оповещения населения были проведены только после Указа Президента страны «О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия — наводнения в Краснодарском крае».
Во многих регионах обнаружены факты бездействия органов местного самоуправления по созданию резервов финансовых и материальных ресурсов для обеспечения ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Не лучше обстоят дела с исполнением законодательства о пожарной безопасности. Причем повсеместно подразделения пожаротушения МЧС России и местной пожарной охраны не обеспечены всеми необходимыми техническими средствами, половина специального транспорта эксплуатируется свыше нормативных сроков. По итогам проверки Генеральной прокуратурой внесено представление МЧС, по результатам рассмотрения которого разработан план мероприятий по устранению нарушений на 2013 год. Очень бы не хотелось, чтобы очередной проверкой исполнения уже этого плана стал какой-нибудь очередной огненный катаклизм. Но стоит вспомнить, что еще в предыдущем докладе Генеральной прокуратуры немало говорилось о проблемах с исполнением законодательства о пожарной безопасности, особенно в социальной сфере. И там же отмечалось, что на момент проверки в 2011 году не были устранены обнаруженные органами контроля и надзора еще в 2009-2010-м нарушения законодательства в этой сфере в 689 социальных учреждениях. Комментарии, как говорится, излишни.
Мигранты под контролем
Вопросы, связанные с исполнением миграционного законодательства, приобрели в последние годы особую остроту, причем не только в части их прибытия и пребывания в России, но и в области предотвращения нарушения их прав и свобод, в связи с чем они остаются на постоянном контроле Генеральной прокуратуры. В 2012 году было выявлено свыше 32 тысяч нарушений законов в сфере миграции, принесено 2,2 тысячи протестов на незаконные правовые акты, внесено 3,6 тысячи представлений, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 10 тыс. должностных лиц, возбуждено 312 уголовных дел.
Наиболее распространенными стали нарушения трудового и миграционного законодательства работодателями, несвоевременное уведомление ими контролирующих органов о местонахождении иностранных граждан, неинформирование работодателями органов миграционной службы о досрочном расторжении с ними трудовых и гражданско-правовых договоров, организация незаконной миграции. Такие случаи отмечаются практически во всех регионах Федерации.
А одной из причин, способствующих распространенности нарушений в этой сфере, является деятельность недобросовестных предпринимателей, использующих нелегальный труд мигрантов для извлечения личной выгоды. В общем, все, как в предыдущем докладе Генеральной прокуратуры, с той лишь заметной разницей, что цифры выявленных нарушений и последовавших за этим наказаний были почти в два раза меньше, а претензии в основном высказывались в адрес Федеральной миграционной службы.
ЖКХ как национальная угроза
И это, похоже, не преувеличение. В представленном докладе о состоянии законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства прямо говорится: «Несмотря на большой объем проделанной прокурорами работы, переломить ситуацию до конца пока не удалось. Злоупотребления и хищения финансовых ресурсов приняли угрожающий размах. Населению оказываются некачественные услуги при том, что тарифы на них необоснованно растут».
Такая оценка отнюдь не случайна. По результатам прокурорских проверок вскрыты многочисленные нарушения законодательства при использовании организациями ЖКХ бюджетных средств и собственных финансовых ресурсов, в том числе поступающих в виде платежей граждан за потребляемые услуги. Одновременно не выполняются инвестиционные и производственные программы, бремя расходов по содержанию изношенной коммунальной инфраструктуры необоснованно возлагается на граждан, жилой фонд содержится ненадлежащим образом. Наиболее опасны, считают прокуроры, махинации с денежными средствами, внесенными гражданами в счет оплаты услуг ЖКХ.
Примеров тому хоть отбавляй. В Республике Дагестан энергоснабжающая организация перечислила поставщику газа лишь 75 миллионов рублей из поступивших от потребителей 345 миллионов. При этом 75 миллионов рублей потрачены руководством этой организации на выдачу премий и единовременных пособий себе и другим работникам предприятия. Указанные действия привели к приостановлению подачи газа в котельные предприятия и прекращению горячего водоснабжения более 46 тысячам жителей Махачкалы. Лишь после направления прокуратурой заявления в суд и возбуждения по данным фактам уголовного дела поставка газа и водоснабжение возобновлены. В Черняховском муниципальном районе Калининградской области, в связи с задолженностью одного из муниципальных предприятий перед теплоснабжающей организацией, было сорвано начало отопительного сезона более чем в 30 многоквартирных домах и образовательном учреждении. Мерами прокурорского реагирования права граждан восстановлены.
В Хабаровском крае по результатам рассмотрения протеста прокурора Комитетом по ценам и тарифам правительства региона снижен тариф на услуги водоотведения. В него были необоснованно включены расходы на рекламу, страхование транспортных средств, материальную помощь на неотложные нужды (погребение, регистрация брака, рождение ребенка), оздоровительные мероприятия, содержание детей сотрудников в детских дошкольных учреждениях и т. д. В Саратовской области одна из управляющих компаний незаконно начисляла жильцам 259 многоквартирных жилых домов плату за очистку крыш от снега. По инициативе прокуратуры гражданам произведен перерасчет платежей за жилищно-коммунальные услуги на сумму более 4 миллионов рублей.
Практически в каждом российском регионе прокурорами установлены факты ненадлежащего содержания и эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры и электроэнергетики, систем газо- и теплоснабжения, многоквартирных домов. В Республике Башкортостан, Удмуртской Республике, Пермском крае, Кировской, Пензенской областях удовлетворены акты реагирования, направленные на понуждение органов местного самоуправления к постановке на учет бесхозяйных электрических сетей, подстанций и трансформаторных станций, газо- и водопроводов, сетей теплоснабжения и водоотведения. В Приморском крае в судебном порядке исполнены требования прокуроров о возложении на органы местного самоуправления обязанности по замене аварийных сетей на территории трех муниципальных образований. Основанием для направления заявлений в суд послужили систематические аварии на ветхих участках сетей.
Стоит отметить, что в предыдущем докладе Генпрокуратура не оценивала ситуацию так остро.
…и о коррупции
Глава, посвященная противодействию коррупции, — одна из самых больших в докладе Генпрокурора. И, пожалуй, одна из немногих, оставляющая двойственное ощущение. Поражают цифры, свидетельствующие о работе по выявлению и предупреждению коррупционных правонарушений.
По результатам проведенных мероприятий прокурорами в 2012 году выявлено 349 099 нарушений законов, что на 11,8 процента больше, чем в прошлом году. Прокурорами принесен 52 631 протест на незаконные правовые акты (рост — 31,6 процента). В суды направлено 16 335 заявлений (рост — 11,7 процента). Внесено 58 214 представлений (рост — 2,5 процента). 61.904 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, на 14 процентов больше, чем в 2011 году, 9922 — к административной (рост
—31,4 процента). В следственные органы 5422 материала о нарушении уголовного закона, по которым возбуждено более 4 567 уголовных дел (рост
—7,4 процента).
Из доклада следует, что большую активность проявляют следственные органы и правоохранительные структуры. Суды стали значительно меньше выносить оправдательных приговоров по делам, имеющим коррупционную составляющую. Растет число направленных прокурорами в органы государственной власти и местного самоуправления информаций о состоянии законности в области противодействия коррупции. Значительная часть из них направлялась в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.
Словом, борьба с повальным мздоимством идет всеми возможными средствами и по всем направлениям. А увеличение количества выявленных нарушений закона прокуроры в первую очередь связывают с ростом числа проведенных проверок в различных органах и организациях. И тем не менее, признается в докладе, криминогенная обстановка в стране в коррупционной сфере продолжает оставаться сложной. Коррупция значительно поразила ряд управленческих процессов, прежде всего в сфере распределения бюджетных средств в рамках государственного заказа, совершения операций с имуществом, находящимся в федеральной и муниципальной собственности, осуществления контролирующих функций в отношении субъектов предпринимательской деятельности. Отмечаются прокурорами факты использования должностных полномочий, связанных с предоставлением льгот и преференций за счет имеющегося административного ресурса.
Отдельно в докладе отмечено негативное влияние на экономическую ситуацию в стране со стороны организованной преступности и ее представителей в органах власти всех видов и уровней. Как положительный момент следует отметить наметившуюся тенденцию перехода от противодействия низовой коррупции к противодействию более общественно опасным ее проявлениям. В 2012 году количество установленных коррупционных преступлений, совершенных в крупном или особо крупном размере, возросло на 82,7 процента. Но в то же время в докладе признается и другое: число выявленных преступлений такой направленности не соответствует реальному уровню организованной коррупционной преступности в стране. И это вызывает особую тревогу.
Николай ДОРОФЕЕВ