Человек и закон

На 333-м пленарном заседании члены Совета Федерации одобрили ряд важнейших законопроектов, а также избрали главу Комитета по бюджету и финансовым рынкам Евгения Бушмина заместителем Председателя СФ… Но одним из основных вопросов повестки стал очередной доклад Генерального прокурора РФ Юрия Чайки «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2012 год». Этот всеобъемлющий документ вызвал большой интерес у сенаторов, так как речь в нем шла в основном о региональной составляющей положения дел в этой сфере.

Зона «повышенной опасности»

Необходимо отметить, что стабиль­ное состояние законности и правопо­рядка является одним из определяю­щих факторов динамичного развития государства, его экономики, способ­ствует реализации конституционных прав и свобод граждан. Однако следует признать и другое: дела в этой области обстоят не так гладко, как хотелось бы. Характерно, что в представленном до­кладе, как и во многих предыдущих, неизменно присутствует одна и та же фраза: «Ежегодно прокуроры выявля­ют значительное количество наруше­ний во всех сферах правоотношений». Настораживают прежде всего слова «во всех сферах правоотношений», а также признание Генпрокуратуры в том, что основное количество наруше­ний происходит в одних и тех же сфе­рах жизни.

В частности, по-прежнему домини­руют нарушения в области соблюдения конституционной законности, прав и свобод человека и гражданина. Так, в прошлом году прокуратуры субъектов Федерации активно проводили превен­тивную работу в сфере регионального нормотворчества. В итоге подготовле­но 51 890 заключений на проекты нор­мативных правовых актов законода­тельных (представительных) и испол­нительных органов региональной вла­сти. При этом почти в каждом пятом проекте (9386) выявлены несоответ­ствия нижестоящих актов вышестоя­щим, а то и коррупциогенные факторы. «Как правило, все замечания прокуроров учитывались», — подчеркивается в докладе. Исходя из этой осторожной фразы, видно, что нет, похоже, правил без исключений. И повторяется исто­рия, описанная в прошлогоднем докла­де Генпрокурора: по шести тысячам за­ключений о несоответствии региональ­ных документов федеральному законо­дательству учтено только 5,4 тысячи.

Зоной «повышенной опасности» остается законотворческая деятель­ность муниципальных властей. На­помним, что из предыдущего доклада следовало, что органы прокуратуры оспорили свыше 112 тысяч актов мест­ного самоуправления. Чтобы оказать им правовую помощь, повысить ка­чество принимаемых нормативных документов и обеспечить точное со­ответствие их федеральному законо­дательству, прокурорами было раз­работано более пяти тысяч модель­ных правовых актов. И тем не менее, в 2012 году из 481 189 заключений на проекты нормативных правовых ак­тов органов местного самоуправления восьмая их часть содержала указания на несоответствие федеральному или региональному законодательству, на­личие коррупциогенных факторов, а зачастую и просто на юридико-технические ошибки.

Причины по-прежнему заключают­ся в недостаточном профессиональном уровне специалистов, занимающихся нормотворчеством, в дефиците мест­ных бюджетов, особенно в сельских поселениях, не позволяющих создать полноценный аппарат органов местно­го самоуправления, в слабом монито­ринге федерального законодательства.

Как и раньше, прокуроров беспо­коит ситуация с соблюдением изби­рательных прав россиян. В прошлом году прошли выборы Президента Рос­сии, а также целый ряд региональных и муниципальных выборов. Во мно­гом стабильное состояние законности в период избирательных кампаний и в день выборов было обеспечено бла­годаря организованной надлежащим образом работе органов прокуратуры, подчеркивается в докладе. Но, тем не менее, на всех этапах избирательного процесса практика прокурорского над­зора свидетельствует о распространен­ности нарушений законодательства.

Прежде всего, при образовании изби­рательных участков, формировании списков избирателей, информацион­ном обеспечении и финансировании выборов, проведении предвыборной агитации.

Статистика такова: в течение года прокурорами выявлено свыше 13,5 ты­сячи нарушений законодательства об избирательных правах. Для их устра­нения внесено более 3,6 тысячи пред­ставлений, опротестовано почти 1,4 тысячи незаконных правовых актов, объявлено около 2,3 тысячи предосте­режений о недопустимости нарушений закона. К дисциплинарной и админи­стративной ответственности привле­чено свыше 2,6 тысячи граждан.

Отрадно, что в результате опера­тивной реакции прокуроров наруше­ния были своевременно устранены и не повлияли на итоги избирательных кампаний. Однако общее число выяв­ленных нарушений в избирательной сфере растет. В предыдущем докладе Генпрокуратуры за 2011 год таких на­рушений за выборный период было выявлено около 3 тысяч, для пресече­ния и устранения которых прокурора­ми внесено 1 300 представлений и 760 протестов на незаконные правовые акты, объявлено 700 предостереже­ний, по постановлениям прокуроров 95 граждан было привлечено к ад­министративной ответственности. За прошедший год число преступлений и наказаний увеличилось в разы… Как, впрочем, и в других сферах жизни. Тут важно понять, что за этим стоит: воз­растающее пренебрежение к соблюде­нию законодательных норм или каче­ственные изменения в работе органов прокуратуры?

Печальная тенденция

Исходя из доклада, схожая ситу­ация складывается и в деле обеспе­чения законности и защиты прав и свобод человека и гражданина. Здесь, по мнению Генпрокурора, проблемы имеют системный характер, особенно в таких сферах, как соблюдение трудо­вых, жилищных, пенсионных и иных социальных прав граждан, обеспече­ние законности в областях экономики и предпринимательской деятельности, исполнения законов о промышленной безопасности, экологического и иного законодательства.

Прокуроры реагировали на неза­конные правовые акты, бездействие либо недостаточность мер, принимае­мых органами власти, в том числе кон­тролирующими и надзирающими ор­ганами, уполномоченными в сфере за­щиты прав и свобод человека и граж­данина. В результате в 2012 году про­курорами выявлено 2 983 827 наруше­ний законов, посягающих на права и свободы граждан, в том числе 211 257 незаконных правовых актов. По всем этим фактам применялись меры реа­гирования: внесено 207 956 протестов и 337 949 представлений. По представ­лениям прокуроров привлечено к дис­циплинарной ответственности более 289 тысяч граждан, в административ­ном порядке по постановлениям про­куроров наказано свыше 168 тысяч. По материалам прокурорских проверок следственными органами возбуждено 13 444 уголовных дела, в суды направ­лено 753 160 исков на общую сумму около 13 миллиардов рублей.

Если сравнить эти данные с преды­дущим докладом, то видно: число вы­явленных нарушений и наказаний в этой сфере неуклонно растет. Об этом может свидетельствовать только одна цифра. В 2011-м прокурорами было выявлено 2 836 141 нарушение зако­нов, посягающих на права и свободы граждан, и уже тогда их оказалось на 12 процентов больше по сравнению с го­дом 2010-м. Вот такая обнаруживается отнюдь не радостная тенденция, ко­торая дает прокурорским работникам возможность констатировать: пробле­ма правовой защищенности россий­ских граждан остается весьма острой.

Пока гром не грянет

Известная российская поговорка «пока гром не грянет, мужик не пере­крестится», к сожалению, все еще во многом определяет отечественную действительность. Это в полной мере подтверждает часть доклада Ген прокурора о проверках исполне­ния законодательства о гражданской обороне и пожарной безопасности в региональных органах исполнитель­ной власти, органах местного само­управления и МЧС.

Понятно, что инициированы они были после наводнения в Крымском районе Краснодарского края, тяжкие последствия которого помнят, навер­ное, все. Результаты же проверок удру­чают. Органами прокуратуры установ­лено отсутствие 435 местных и 627 ло­кальных систем оповещения населе­ния, более 13 тысяч звуковых электро­сирен. Такие системы не полностью готовы к эксплуатации в республиках Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Ты­ва, Камчатском, Приморском, Ставро­польском краях, Вологодской, Иркут­ской, Ленинградской, Новгородской, Ульяновской областях, в Москве и Санкт-Петербурге. Даже в Красно­дарском крае, где память о крымской катастрофе должна была бы быть осо­бенно свежа, на момент проверки ох­ват населения средствами оповещения в городах составлял 50 процентов, а в сельской местности — только 20.

Выяснили прокуроры и такой ню­анс: несмотря на возросшее количе­ство аварий и число пострадавших в стихийных бедствиях в предыдущие годы, проверки правил использования и содержания региональных и мест­ных систем оповещения населения территориальными органами МЧС России зачастую не проводились. К примеру, в Саратовской области таких проверок не было шесть лет. Проверки региональных и местных систем опо­вещения населения были проведены только после Указа Президента страны «О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия — наводнения в Краснодарском крае».

Во многих регионах обнаружены факты бездействия органов местного самоуправления по созданию резервов финансовых и материальных ресурсов для обеспечения ликвидации чрезвы­чайных ситуаций.

Не лучше обстоят дела с исполне­нием законодательства о пожарной безопасности. Причем повсеместно подразделения пожаротушения МЧС России и местной пожарной охраны не обеспечены всеми необходимыми техническими средствами, половина специального транспорта эксплуати­руется свыше нормативных сроков. По итогам проверки Генеральной проку­ратурой внесено представление МЧС, по результатам рассмотрения которо­го разработан план мероприятий по устранению нарушений на 2013 год. Очень бы не хотелось, чтобы очеред­ной проверкой исполнения уже этого плана стал какой-нибудь очередной огненный катаклизм. Но стоит вспом­нить, что еще в предыдущем докладе Генеральной прокуратуры немало го­ворилось о проблемах с исполнением законодательства о пожарной безопас­ности, особенно в социальной сфере. И там же отмечалось, что на момент проверки в 2011 году не были устране­ны обнаруженные органами контроля и надзора еще в 2009-2010-м нару­шения законодательства в этой сфере в 689 социальных учреждениях. Ком­ментарии, как говорится, излишни.

Мигранты под контролем

Вопросы, связанные с исполнени­ем миграционного законодательства, приобрели в последние годы особую остроту, причем не только в части их прибытия и пребывания в России, но и в области предотвращения наруше­ния их прав и свобод, в связи с чем они остаются на постоянном контро­ле Генеральной прокуратуры. В 2012 году было выявлено свыше 32 тысяч нарушений законов в сфере миграции, принесено 2,2 тысячи протестов на не­законные правовые акты, внесено 3,6 тысячи представлений, к дисципли­нарной и административной ответ­ственности привлечено более 10 тыс. должностных лиц, возбуждено 312 уголовных дел.

Наиболее распространенными ста­ли нарушения трудового и миграци­онного законодательства работодате­лями, несвоевременное уведомление ими контролирующих органов о ме­стонахождении иностранных граждан, неинформирование работодателями органов миграционной службы о до­срочном расторжении с ними трудо­вых и гражданско-правовых догово­ров, организация незаконной мигра­ции. Такие случаи отмечаются практи­чески во всех регионах Федерации.

А одной из причин, способствую­щих распространенности нарушений в этой сфере, является деятельность недобросовестных предпринимате­лей, использующих нелегальный труд мигрантов для извлечения личной вы­годы. В общем, все, как в предыдущем докладе Генеральной прокуратуры, с той лишь заметной разницей, что цифры выявленных нарушений и по­следовавших за этим наказаний были почти в два раза меньше, а претензии в основном высказывались в адрес Фе­деральной миграционной службы.

ЖКХ как национальная угроза

И это, похоже, не преувеличение. В представленном докладе о состоянии законности в сфере жилищно-комму­нального хозяйства прямо говорится: «Несмотря на большой объем проде­ланной прокурорами работы, перело­мить ситуацию до конца пока не уда­лось. Злоупотребления и хищения фи­нансовых ресурсов приняли угрожаю­щий размах. Населению оказываются некачественные услуги при том, что тарифы на них необоснованно растут».

Такая оценка отнюдь не случайна. По результатам прокурорских прове­рок вскрыты многочисленные наруше­ния законодательства при использова­нии организациями ЖКХ бюджетных средств и собственных финансовых ресурсов, в том числе поступающих в виде платежей граждан за потребляе­мые услуги. Одновременно не выпол­няются инвестиционные и производ­ственные программы, бремя расходов по содержанию изношенной комму­нальной инфраструктуры необосно­ванно возлагается на граждан, жи­лой фонд содержится ненадлежащим образом. Наиболее опасны, считают прокуроры, махинации с денежными средствами, внесенными гражданами в счет оплаты услуг ЖКХ.

Примеров тому хоть отбавляй. В Республике Дагестан энергоснабжающая организация перечислила поставщику газа лишь 75 миллионов рублей из поступивших от потребителей 345 миллионов. При этом 75 миллионов рублей потрачены руководством этой организации на выдачу премий и еди­новременных пособий себе и другим работникам предприятия. Указанные действия привели к приостановлению подачи газа в котельные предприятия и прекращению горячего водоснабже­ния более 46 тысячам жителей Махач­калы. Лишь после направления проку­ратурой заявления в суд и возбуждения по данным фактам уголовного дела по­ставка газа и водоснабжение возобнов­лены. В Черняховском муниципаль­ном районе Калининградской области, в связи с задолженностью одного из муниципальных предприятий перед теплоснабжающей организацией, бы­ло сорвано начало отопительного се­зона более чем в 30 многоквартирных домах и образовательном учреждении. Мерами прокурорского реагирования права граждан восстановлены.

В Хабаровском крае по результа­там рассмотрения протеста прокурора Комитетом по ценам и тарифам пра­вительства региона снижен тариф на услуги водоотведения. В него были необоснованно включены расходы на рекламу, страхование транспортных средств, материальную помощь на не­отложные нужды (погребение, реги­страция брака, рождение ребенка), оздоровительные мероприятия, содер­жание детей сотрудников в детских до­школьных учреждениях и т. д. В Сара­товской области одна из управляющих компаний незаконно начисляла жиль­цам 259 многоквартирных жилых до­мов плату за очистку крыш от снега. По инициативе прокуратуры гражда­нам произведен перерасчет платежей за жилищно-коммунальные услуги на сумму более 4 миллионов рублей.

Практически в каждом российском регионе прокурорами установлены факты ненадлежащего содержания и эксплуатации объектов коммунальной инфраструктуры и электроэнергетики, систем газо- и теплоснабжения, много­квартирных домов. В Республике Баш­кортостан, Удмуртской Республике, Пермском крае, Кировской, Пензен­ской областях удовлетворены акты ре­агирования, направленные на понуж­дение органов местного самоуправле­ния к постановке на учет бесхозяйных электрических сетей, подстанций и трансформаторных станций, газо- и водопроводов, сетей теплоснабжения и водоотведения. В Приморском крае в судебном порядке исполнены тре­бования прокуроров о возложении на органы местного самоуправления обя­занности по замене аварийных сетей на территории трех муниципальных образований. Основанием для направ­ления заявлений в суд послужили си­стематические аварии на ветхих участ­ках сетей.

Стоит отметить, что в предыдущем докладе Генпрокуратура не оценивала ситуацию так остро.

…и о коррупции

Глава, посвященная противодей­ствию коррупции, — одна из самых больших в докладе Генпрокурора. И, пожалуй, одна из немногих, оставляю­щая двойственное ощущение. Поража­ют цифры, свидетельствующие о рабо­те по выявлению и предупреждению коррупционных правонарушений.

По результатам проведенных ме­роприятий прокурорами в 2012 году выявлено 349 099 нарушений законов, что на 11,8 процента больше, чем в прошлом году. Прокурорами принесен 52 631 протест на незаконные право­вые акты (рост — 31,6 процента). В суды направлено 16 335 заявлений (рост — 11,7 процента). Внесено 58 214 представлений (рост — 2,5 процента). 61.904 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, на 14 процентов больше, чем в 2011 го­ду, 9922 — к административной (рост

—31,4 процента). В следственные ор­ганы 5422 материала о нарушении уго­ловного закона, по которым возбуж­дено более 4 567 уголовных дел (рост

—7,4 процента).

Из доклада следует, что большую активность проявляют следственные органы и правоохранительные струк­туры. Суды стали значительно меньше выносить оправдательных приговоров по делам, имеющим коррупционную составляющую. Растет число направ­ленных прокурорами в органы госу­дарственной власти и местного само­управления информаций о состоянии законности в области противодей­ствия коррупции. Значительная часть из них направлялась в комиссии по соблюдению требований к служебно­му поведению государственных граж­данских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Словом, борьба с повальным мздо­имством идет всеми возможными средствами и по всем направлениям. А увеличение количества выявленных нарушений закона прокуроры в пер­вую очередь связывают с ростом числа проведенных проверок в различных органах и организациях. И тем не ме­нее, признается в докладе, кримино­генная обстановка в стране в корруп­ционной сфере продолжает оставать­ся сложной. Коррупция значительно поразила ряд управленческих про­цессов, прежде всего в сфере распре­деления бюджетных средств в рамках государственного заказа, совершения операций с имуществом, находящимся в федеральной и муниципальной соб­ственности, осуществления контроли­рующих функций в отношении субъек­тов предпринимательской деятельно­сти. Отмечаются прокурорами факты использования должностных полно­мочий, связанных с предоставлением льгот и преференций за счет имеюще­гося административного ресурса.

Отдельно в докладе отмечено не­гативное влияние на экономическую ситуацию в стране со стороны органи­зованной преступности и ее предста­вителей в органах власти всех видов и уровней. Как положительный момент следует отметить наметившуюся тен­денцию перехода от противодействия низовой коррупции к противодей­ствию более общественно опасным ее проявлениям. В 2012 году количество установленных коррупционных пре­ступлений, совершенных в крупном или особо крупном размере, возросло на 82,7 процента. Но в то же время в докладе признается и другое: число выявленных преступлений такой на­правленности не соответствует реаль­ному уровню организованной корруп­ционной преступности в стране. И это вызывает особую тревогу.

 Николай ДОРОФЕЕВ