Андрей Клишас: Можем ли мы говорить о реальной децентрализации на Украине?

Закон Украины «Об основах государственной региональной политики», подписанный Президентом в начале марта носит, на первый взгляд, провокационный характер, поскольку в соответствии с его положениями, к регионам отнесена территория Республики Крым и города Федерального значения Севастополь. В средствах массовой информации этот закон был представлен, как документ, провозглашающий принципы децентрализации на Украине.

Надо понимать, что реальная децентрализация подразумевает под собой разграничение полномочий между центральными и региональными органами власти по осуществлению функций государственного управления, наличие местного самоуправления с собственной компетенцией и доходными источниками формирования бюджета и др. В законе обозначены только полномочия по региональной стратегии, планам мероприятий и так далее.

 Очевидно, что политический  и гуманитарный коллапс на Украине связан в большей мере с принципиальным нежеланием государственной власти признать территориальную децентрализацию как один из эффективных способов решения кризиса. В случае с Украиной территориальная децентрализация означает определенную автономию областей как составных частей государства, а также самостоятельность местного самоуправления.   

Подробный анализ положений Закона Украины «Об основах государственной региональной политики» позволяет сделать вывод о том, что в нем присутствуют элементы как централизации так и децентрализации о чем, прежде всего, свидетельствует статья 3 «Принципы государственной региональной политики» рассматриваемого Закона.  

Централизация проявляется в следующих принципах:

-законности (объективная централизация);

-координация;

-унитарность.

Данные принципы отнесены к централизации, поскольку обеспечивают государственную целостность, единство экономического и правового пространства.

Децентрализация базируется на следующих принципах:

-сотрудничество;

-паритетность;

-открытость;

-субсидиарность;

- историческая преемственность;

-этнокультурное развитие;

-объективность.

Все эти принципы направлены на обеспечение автономии в действиях,  как областных органов, так и органов местного самоуправления.

Получается, что в законе элементы децентрализации преобладают над элементами централизации. Однако вопрос в реальности намерений политической власти в Украине. Ведь на самом деле все эти принципы должны получить подробную регламентацию в других законах. Именно в таком случае можно судить об уровне централизации или децентрализации в стране. Пока все это выглядит как декларация о намерениях.

Заслуживает внимания определение государственной региональной политики, данное в статье 1 Закона. Здесь на первый план выходит согласованность действий широкого круга субъектов публичной власти — государственной, областной и муниципальной. Безусловно, любое согласование направлено на нахождение компромисса в действиях субъектов, что, в свою очередь, является положительной чертой закона.  Однако не ясно, на каких принципах, указанных в статье 3 Закона такое согласование будет строиться. Ведь нельзя исключать, что в последующих законах согласование может базироваться на указанных выше принципах централизации, особенно координации. Так, например, координация достигается двумя путями: либо соглашением между заинтересованными участниками, либо властными предписаниями уполномоченного государственного органа, обязательными для координируемых участников. Соответственно на данный момент не ясно какой элемент координации -соглашение либо предписание — будет преобладать. Одно ясно точно: и тот и другой элементы являются координацией и не могут исключать друг друга.

Следует согласиться со всеми приоритетами, указанными в статье 6 рассматриваемого Закона. Подробное определение приоритетов и принципов государственной региональной политики является безусловным достоинством закона. Однако и здесь приходится отметить, что эффективность этих приоритетов зависит от конкретных намерений государственной власти. Представляется, что одно дело — перечислить их в законе, а другое — обеспечить их регламентацию в последующих законах и кроме того реализовать на практике.

Особое внимание следует уделить разделу II «Формирование и реализация государственной региональной политики». Оценивая с позитивной точки зрения положения данного раздела, следует отметить, что здесь подробно прописаны векторы, как государственной региональной политики в целом, так и региональной политики в частности. Однако, отрицательной стороной закона является то, что здесь не уточняется на каких принципах  статьи 3 рассматриваемого Закона строятся отношения между центром и регионами. В п. 4 статьи 9 Закона прописано что «Региональные стратегии развития должны соответствовать положениям Государственной стратегии регионального развития Украины…». Смысл данного положения ясен. Оно направлено на обеспечение единой региональной политики государства. Однако, в данной главе нет ответа на несколько вопросов: что если региональная политика не соответствует государственной и какой элемент координации в данном случае будет доминировать? Думается, что это базовая проблема Закона. Ведь согласно  п. 9 статьи 3 Закона государственная региональная политика должна проводиться с учетом этнокультурного развития. Так вот если этнос не согласен с проводимой государственной политикой на той территории, на которой он проживает, то получается, что может быть применена координация через реализацию властных предписаний.  

В законе вообще отсутствуют положения о месте и роли органов местного самоуправления в реализации региональной политики. Здесь приоритетное внимание уделяется государственной администрации на местах, которое, безусловно, влияет на органы местного самоуправления. Остается впечатление,  что  интересы местной государственной администрации преобладают над интересами органов местного самоуправления. Хотя в любом случае говорить о том, что нарушены основные положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. все-таки нельзя. Поскольку главный принцип не вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти  соблюден. Кроме того, п.  5 статьи 3 рассматриваемого закона устанавливает принцип субсидиарности, который  обозначает передачу властных  полномочий на самый низкий уровень управления для наиболее эффективной реализации.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рассматриваемом законе все-таки акцент делается в сторону централизации власти, но при этом сохраняются элементы децентрализации. Аргументом в отстаивании позиции о централизации власти могут служить положения закона о приоритете государственных органов исполнительной власти, иными словами в росте могущества исполнительной власти, расширения ее функции и аппарата. Думается, что государственная региональная политика в Украине концентрируется в руках правительства и Президента. Многие положения закона являются декларацией о намерениях. Однако время покажет, какие принципы управления будут доминировать в региональной политике, поскольку многие положения закона должны получить реализацию в других нормативно-правовых актах. Чтобы сделать окончательный вывод надо дождаться практики реализации положении закона.