Нефть — хорошо, а фабрики и заводы — лучше
Зачем нам нужен закон о промышленной политике России? Поможет ли он нашей экономике развиваться более динамично и стать одной из ведущих экономик мира?
Об этом в беседе с обозревателем журнала размышляет председатель Комитета Госдумы по промышленности Сергей СОБКО.
— Когда речь заходит о необходимости принятия закона о промышленной политике, некоторые наши острые на язык граждане утверждают, что не может быть закона в отношении того, чего нет. Может, действительно, не стоит «огород городить», все задачи промышленного развития в нашей стране решаются в рамках государственных стратегий и федеральных целевых программ?
— А есть ли реальная отдача от всех этих стратегий и программ? Их даже посчитать очень трудно. Возьмем многострадальную ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 годы и на период до 2015 года». То, что ее выполнение чрезвычайно важно для нашей огромной страны с ее расстояниями и слабо развитой дорожной сетью, знают даже школьники младших классов. Но с начала ее выполнения прошло 12 лет — и где результаты? За 2006-2011 годы российский авиапарк пополнился 557 пассажирскими самолетами зарубежного производства и лишь 40 новыми отечественными. Даже практически государственный «Аэрофлот» давно закупает пассажирские лайнеры у концернов «Боинг» и «Эрбас».
Проведенная Счетной палатой в 2010 году проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств по реализации этой ФЦП показала, что гражданской авиацией у нас в стране занимаются пять федеральных органов исполнительной власти (Минтранс, Росавиация, Ространснадзор, Минпромторг и Минобороны). Отмечено, что при этом ни одно из ведомств не отвечает за выработку единой государственной политики и нормативно-правовое регулирование работы авиационной отрасли. Сделан вывод, что принимаемые федеральными органами в рамках этой ФЦП решения ориентируются на коммерчески выгодные сегменты рынка и не соответствуют ни социально-экономическим потребностям, ни интересам национальной безопасности России. Выявленный суммарный объем нарушений на 2010 год составил 241,6 миллиарда рублей. А ведь за 2013-2015 годы в рамках этой ФЦП дополнительно планируется потратить почти 136 миллиардов рублей! Неужели и эти средства будут потрачены с таким же результатом?!
— Но, насколько известно, ФЦП сегодня меняют свой формат, и акцент делается на государственную программу «Развитие авиационной промышленности». Может, с ее помощью удастся переломить ситуацию?
— Верится с трудом. В указанной программе даже не ставится задача производства в России современного дальне-магистрального пассажирского самолета, который на равных мог бы конкурировать с лайнерами аналогичного назначения зарубежного производства. Беда в том, что выделенные на эти программы деньги буквально утекают «в песок». Всем, в том числе и руководителям страны, это хорошо известно. Неоднократно поручали навести порядок с их выполнением. И что мы видим? В отчете Счетной палаты за 2012 год по большинству из ФЦП можно отметить такую же слабую результативность: крайне низкое освоение выделенных бюджетных средств, неспособность в полном объеме и в намеченные сроки решить поставленные задачи.
О министерских «стратегиях» развития отдельных отраслей можно вообще не говорить. Кто-нибудь, кроме непосредственных исполнителей и участников, знает о какой-либо из 14 отраслевых стратегий Минпромторга, являющегося профильным ведомством для многих отраслей промышленности? О каких инновациях, о каком повышении конкурентоспособности можно говорить, когда директора предприятий, представляющих собой, как говорилось раньше, «становой хребет» экономики, думают не о новых станках и оборудовании, не о новых технологиях, а о том, где найти деньги, чтобы купить комплектующие, заплатить налоги и выдать зарплату?
— В чем причина такой неэффективности? Вроде бы и денег не жалеем, и даем верные оценки состояния российской промышленности, и осознаем острую необходимость поддержания экономической мощи государства, повышения его промышленного потенциала…
— На мой взгляд, ответ очень прост. Всем этим усилиям не хватает единого объединяющего начала, которое может появиться только тогда, когда появится продуманная до деталей комплексная государственная (или, если хотите, национальная) программа развития. Программа, направленная на возрождение промышленного потенциала. Программа, вытекающая из задач, поставленных в таких основополагающих документах Президента и Правительства России, как Стратегия национальной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, Основы военно-технической политики РФ, Указ Президента России от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» и в других подобных документах.
Президентский Указ уже содержит в себе начало комплексного подхода к вопросам возрождения отечественной промышленности. В качестве приоритетных направлений деятельности обозначены принятые к исполнению государственные программы, такие, как «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Космическая деятельность России», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Развитие судостроения», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса». Правительство, в соответствии с Указом, завершает разработку программы своей деятельности до 2018 года. По ней экономику страны планируется сделать конкурентоспособной и эффективной, обеспечить устойчивый экономический рост ВВП на четыре-пять процентов в год за счет модернизации технологической базы и инфраструктуры. Но как оно будет это делать без наличия соответствующего инструментария? Видимо, опять пойдем путем принятия разноплановых и порой противоречивых концепций, стратегий, доктрин и программ.
— Стало быть, закон нужен, чтобы разработать и принять такую комплексную, единую программу развития промышленности в нашей стране. Вы полагаете, что это позволит избежать чиновничьей волокиты, различных согласовательных процедур, распыления средств, сконцентрировать усилия и т. п.? Но, по-моему, какую форму организации процесса восстановления российской промышленности ни избери, мы все равно не избавимся от этих напастей…
— Но их станет значительно меньше, а это уже успех. Проблемы экономического и социального развития, сформулированные в основополагающих документах, должны быть поставлены в такой комплексной программе развития производительных сил. Она должна быть рассчитана на 10-20 лет. При этом обязательно выделены отстающие от мирового уровня и нуждающиеся в приоритетном развитии отрасли, а также направления развития фундаментальной и прикладной науки. Только наличие такой государственной программы позволит придать этим усилиям нужный высокий статус, даст возможность оперативно и правильно распределять финансы, координировать по времени разнонаправленные меры поддержки, позволит определить на многие годы вперед динамику экономического и социального роста страны. В конечном итоге это поможет снять многие негативные моменты бюрократического и коррупционного плана.
Так что, да, промышленная политика нужна, — как раз в качестве одного из исполнительных механизмов этой программы, — в виде широкого набора мер, которые правительство и министерства должны использовать в отношении тех отраслей, которые нуждаются в ускоренном развитии. Этот механизм должен быть принят в качестве официального документа. Не важно, какого именно: Указа Президента, постановления правительства или федерального закона. Главное, чтобы этот документ был легитимным и обязательным для исполнения всеми сторонами. Его принятие позволит действовать без долгих процедур согласования и утверждения, оперативно решать все вопросы по стимулированию развития ключевых отраслей промышленности. Немаловажно, что сам он не должен быть громоздким и трудным для понимания и исполнения, чем порой грешит федеральное законодательство сегодня.
— Каковы основные положения будущего федерального закона о промышленной политике?
— Прежде всего этот закон должен вменять в обязанность федеральным органам исполнительной власти регулярно проводить анализ состояния и хода развития подконтрольных им отраслей промышленности, а также уточнять эти оценки в зависимости от экономической и политической обстановки и потребностей страны. Далее. Закон должен возлагать на правительство и федеральные органы исполнительной власти безусловное принятие комплексных, увязанных по времени и уровню финансирования мер по улучшению положения в отрасли. Для этого в документе, — и в этом его главная суть, — должен содержаться перечень всех возможных мер, которые правительство вправе по своему выбору применить для сокращения имеющегося отставания отрасли.
Кроме того, в законе должны присутствовать нормы, обязывающие правительство регулярно (раз в год, а при необходимости и чаще) давать отчет о результатах, полученных в ходе выполнения мероприятий. Немаловажно, чтобы в этих отчетах содержались конкретные итоги развития отраслей промышленности: рост производства в количественном и стоимостном выражении по отраслям, достижение мирового уровня по образцам продукции и технологиям, о запуске новых технологических линий, построенных заводах и т. п.
Естественно, в законе должно быть дано определение промышленной политики, представлены принципы ее формирования, указаны органы, отвечающие за ее исполнение. Главное, чтобы в нем не было ничего излишне зарегламентированного — в противном случае это сделает закон негибким, заставит многократно его корректировать в зависимости от постоянно меняющейся ситуации и в целом затруднит его правоприменение. Если хотите, он должен быть рамочным. Он должен предоставлять правительству максимальную свободу для оперативной деятельности в сфере промышленности, давать возможность быстро определять отрасли (или направления деятельности), которые в наибольшей степени нуждаются в опережающем развитии, а также выбирать из списка мер поддержки те, которые наиболее необходимы.
В этой связи считаю необходимым отметить внесение Правительством РФ в Госдуму законопроекта «О государственном стратегическом планировании», который позволит наконец-то воссоздать систему стратегического планирования социально-экономического развития страны, определять приоритетные задачи такого развития. Но как председатель Комитета по промышленности вынужден констатировать, что в этом законопроекте нигде нет слова «промышленность». Это говорит о наличии в составе его авторов высококвалифицированных юристов и экономистов, но в то же время — о полном отсутствии специалистов, разбирающихся в промышленности. И как же мы собираемся осуществлять стратегическое планирование без учета необходимости планирования роста промышленного потенциала?
— Не ждет ли закон о промполитике судьба проектов двух законов, внесенных в Госдуму в 2008 году «О промышленном развитии РФ до 2020 года и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» и «О национальной промышленной политике в РФ», не поддержанных правительством?
— В нынешней ситуации считаю нужным предложить в «промышленном» законопроекте три простых принципа классификации отраслей (подотраслей или даже направлений деятельности), в зависимости от их уровня отставания и степени важности для экономики и безопасности страны. Это отрасли первой группы, которые нуждаются в приоритетном развитии, выявлены в инновационных центрах, в академических и прикладных институтах и на стыке наук. Вторая группа — отрасли, которым необходима масштабная государственная поддержка. И третья — отрасли, нуждающиеся в приоритетном развитии, являющиеся, кроме того, ключевыми с точки зрения обеспечения экономической и национальной безопасности государства.
Исходя из данной классификации очевидно, что набор мер поддержки должен расширяться при переходе от первой к третьей группе отраслей. Отнесение какой-либо отрасли или направления деятельности к той или иной группе, на мой взгляд, следовало бы осуществлять постановлением правительства. Сейчас Кабинет министров вынужден срочно вводить поправки в бюджетное и налоговое законодательство, когда речь идет о законодательной поддержке производства лекарств или о решении других социально значимых вопросов. Нужно ждать принятия бюджета на очередной год, и иногда ожидание занимает несколько лет. Для принятия решения Указом Президента или постановлением правительства требуется меньше времени, но, как известно, режим «ручного» управления является тупиковым по определению.
В дальнейшем, после накопления опыта правоприменительной практики, предложенные мною принципы классификации можно и уточнять, вводя, в случае необходимости, дополнительные градации. Например, можно будет выделить какие-то группы из подотрасли — фактически «куст» предприятий, отвечающих за какие-то сверхважные направления деятельности, например, за разработку сверхпрочных и жаропрочных сплавов.
— Можно представить себе, какие споры пойдут между министерствами и ведомствами о том, какие именно отрасли являются наиболее «нуждающимися»…
— Ничего плохого в этом нет, если вести дискуссии не в узком «министерском» кругу, а с привлечением экспертного сообщества и отраслевых союзов. Главное, чтобы для всех спорящих основным критерием выбора были масштабы отставания в данной отрасли или по данному направлению от наших зарубежных конкурентов.
Каждой группе отраслей в российском законодательстве должен быть сопоставлен набор мер, которые правительство и вправе, и обязано применять для изменения ситуации в отрасли к лучшему. Набор этот тоже не должен быть слишком сложным. Из общения с директорами предприятий, со специалистами отраслей понял, что никто из них не возражает против макроэкономических мер регулирования, которые сейчас ставятся «во главу угла» при управлении экономическим развитием.
— Но ведь придется вносить огромное количество изменений в действующее законодательство. Не слишком ли это затратный и долгий путь?
— Да, надо вводить целый ряд поправок, дополнений, изменений. Но дело того стоит. Так, отрасли и нуждающиеся в приоритетном развитии новые направления деятельности, отнесенные к первой группе (сюда попадают и предприятия, называемые модным словом «стартапы»), следует освобождать от уплаты налогов на землю, имущество и прибыль, применять «нулевую» ставку НДС, а также и от уплаты таможенных пошлин на закупаемое за рубежом оборудование. Это облегчит их работу в период становления, но зато полностью окупится в случае успешного хода работ и выхода на самоокупаемость — за счет производства новых видов продукции, стимулирования дальнейшего научно-технического прогресса, поступления налогов в бюджет и создания новых рабочих мест.
В случае финансирования работ по созданию новых предприятий, цехов, технологических линий из федерального бюджета, не исключаю также необходимости внесения изменений в Бюджетный кодекс, а в связи с возможным проведением в больших объемах нового строительства — в Градостроительный кодекс.
Все изменения для этой группы отраслей должны инкорпорироваться в действующие кодексы и федеральные законы путем введения отдельных специальных разделов. Вся их содержательная часть должна быть посвящена перечню мер поддержки. В свою очередь эти меры тоже могут быть объединены в три группы — каждая для своей группы отраслей. Важно не забыть, что меры поддержки для первой группы отраслей должны «включаться» на определенный период времени: на срок от 3 до 6 лет, что вполне достаточно, чтобы оценить успешность начатого дела.
Что касается второй группы, то здесь можно ограничиться внесением соответствующих изменений в Налоговый кодекс. Например, в части освобождения от уплаты налога на прибыль и применения «нулевой» ставки НДС при освоении новых видов продукции, остро необходимой для обеспечения безопасности государства. Видимо, потребуется внесение изменений и в бюджетное законодательство. В случае необходимости поддержки авиастроения и судостроения нужно будет редактировать Воздушный и Водный кодексы, содействовать размещению облигаций предприятий для финансирования инвестиционных проектов. Кроме того, по-моему, следовало бы принять ряд законодательных актов, стимулирующих процесс обновления основных фондов. В частности, предоставлять предприятиям возможность устанавливать нормы ускоренной амортизации на вновь вводимое оборудование. Мерой стимулирующего характера могло бы стать также освобождение от уплаты налога на имущество с активной части приобретаемых основных фондов в течение двух-трех первых лет их эксплуатации.
Перечень мер в третьей группе отраслей, нуждающихся в приоритетном развитии и масштабной государственной поддержке, а также являющихся ключевыми с точки зрения экономической и национальной безопасности, должен быть наиболее широким и включать в себя все перечисленные выше меры поддержки для отраслей первой и второй групп. Например, в качестве получателей помощи могут быть выбраны отдельные группы предприятий, отвечающих за создание оружия направленной энергии, в частности, лазеров и СВЧ-генераторов. Здесь срок действия мер должен быть максимальным — от 9 до 12 лет.
Беседовал Николай ЛАШКЕВИЧ
4800
