Десять «но» Татьяны Голиковой

Но Татьяна Голикова выступила, и ее оценка взглядов и документов, изложенных и представленных правительством, оказалась весьма жесткой. Такой же жесткой, как и проект бюджета, который члены кабинета министров иначе как «жестким» не называют. Именно такая его характеристика, по мнению главы Счетной палаты, выводит на первое место оценку достоверности и исполнимости заложенных в него показателей. Татьяна Голикова проанализировала десять бюджетных позиций, которые, как она полагает, требуют дополнительного обсуждения.

Первое. При формировании проекта федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов приняты меры, которые были постав­лены как задачи в Бюджетном посла­нии Президента. Проект федерально­го бюджета сформирован с учетом бюджетных правил, предложен ряд мер, направленных на оптимизацию структуры бюджетных расходов, вне­сены изменения в налоговое законо­дательство, направленные на улучше­ние налогового администрирования. Но в то же время не утверждена долго­срочная бюджетная стратегия на пери­од до 2030 года. Не внесены изменения в Налоговый кодекс в части регулиро­вания налогообложения недвижимо­сти. Не сформирована полноценная система государственных программ, позволяющая с помощью комплек­са взаимоувязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия до­стигать поставленных целей и решать стратегические задачи социально-экономического развития страны.

Второе. Как уже отмечалось, пра­вительством, федеральными и реги­ональными органами государствен­ной власти, проводилась работа по выполнению президентских Указов от 7 мая 2012 года. В результате осу­ществленных мер отмечается поло­жительная динамика ряда целевых показателей, определенных Указами, включая рост размера реальной за­работной платы в экономике, увели­чение количества выдаваемых на при­обретение жилья ипотечных кредитов и ряд других показателей.

Вместе с тем прогнозируемая на период 2014—2016 годов динамика отдельных целевых показателей, ха­рактеризующих состояние экономи­ки, например, производительность труда, инвестиции в основной капи­тал, позволяет сделать вывод о рисках их недостижимости в установленные Указами сроки.

Третье. Характерными особенно­стями проекта бюджета являются: при­менение бюджетных правил в части использования нефтегазовых доходов, формирование расходов в структуре государственных программ на осно­ве новой бюджетной классификации, оптимизация действующих расходных обязательств и перераспределение ресурсов на решение приоритет­ных задач, заявленных в Указах Пре­зидента, привлечение значительных объемов государственных внутренних заимствований, рост расходов на об­служивание государственного долга.

Четвертое. Объем доходов феде­рального бюджета в 2014-2016 годах по сравнению с 2013 годом увеличи­вается. При этом их доля в ВВП сни­жается с 19,1 процента в 2013 году до 18,3 процента в 2016 году. Доля не­фтегазовых доходов с 9,5 процента снижается до 7,9 процента соответ­ственно. Зависимость экономики от нефтегазовых доходов и от нефтега­зового сектора продолжает оставать­ся достаточно высокой.

В материалах и документах, кото­рые представлены одновременно с законопроектом, не даны расчеты по доходам, которые составляют еже­годно более 400 млрд рублей, или около 3 процентов суммы прогно­зируемых доходов, что снижает про­зрачность бюджета и превышает по­казатели предыдущего бюджетного цикла. Это не означает, что они не уч­тены в бюджете. Это означает, что, по­скольку расчеты по этим доходам не приведены в пояснительной записке, возникают вопросы к достоверности и качеству прогнозов по этим доходам.

Кроме того, предварительная оценка показывает, что в общем объе­ме доходов не учитываются отдельные поступления, которые в соответствии со статьей 50 Бюджетного кодекса яв­ляются доходами федерального бюд­жета. Не учтены, по предварительной оценке, акцизы на автомобильный бензин и дизельное топливо, ввозимые на территорию Российской Федера­ции, разовые платежи, оговоренные в лицензиях на пользование недра­ми на российском континентальном шельфе, в исключительной экономи­ческой зоне страны и за ее предела­ми, на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ. Либо эти доходы не планируются в 2014 году, либо обнуля­ются. Ответа в пояснительных матери­алах к бюджету пока нет…

Пятое. Объемы расходов феде­рального бюджета в номинальном вы­ражении по сравнению с 2013 годом увеличиваются на 3 триллиона, или на 22,4 процента, при сокращении их доли в ВВП с 20,1 процента в 2013 году до 18,9 процента в 2016 году. Они со­ставлены в новой бюджетной класси­фикации, которая снижает прозрач­ность бюджета. На сегодняшний день для неспециалистов сопоставление показателей 2014-го, 2015-го и 2016 го­дов с показателями 2013 года практи­чески невозможно.

При формировании проекта бюд­жета на 2014 год с учетом его «жест­кости» реализован ряд уже известных мер по оптимизации структуры расхо­дов. Но отмечается одна любопытная деталь. При всех разговорах о недо­статке средств для сбалансирования бюджета заявки федеральных органов на дополнительное ассигнование не­уклонно растут, хотя при этом испол­нение бюджета оставляет желать луч­шего, что никоим образом не учитыва­ется, когда формируется бюджет на соответствующий финансовый год. На 2014 год предусматривается увеличе­ние расходов по сравнению с 2013 го­дом по ряду главных распорядителей, таких, как Ростуризм, Минэкономраз­вития, Минприроды, Росжелдор, Минкомсвязь, Росавтодор. Хотя по 2012 го­ду исполнение бюджетных ассигнова­ний по этим главным распорядителям существенно ниже среднего исполне­ния в целом по бюджету.

Шестое. По предварительной оценке, которая представлена в ма­териалах к проекту бюджета на 2014— 2016 годы, его дефицит в 2013 году по сравнению с утвержденным показате­лем сократится незначительно, лишь на сумму дополнительных доходов в размере 32,2 млрд рублей и составит 489,2 млрд рублей. При этом по со­стоянию на 1 сентября 2013 года объ­ем привлечения государственных цен­ных бумаг в валюте Российской Феде­рации составил 470 млрд рублей, или 38,7 процента от запланированного на весь год объема. Поступление средств от приватизации — 20,1 млрд рублей — составило всего 4,7 процен­та от ранее утвержденного в соста­ве источников финансирования де­фицита бюджета на 2013 год. Таким образом, в случае недопоступления только средств от приватизации правительству и Министерству финансов необходимо будет искать дополнительные источники с целью покрытия дефицита, и возникают ри­ски неисполнения показателей по де­фициту бюджета, по источникам его финансирования в 2014 году.

Седьмое. Государственные про­граммы в целом соответствуют поло­жениям нормативно-правовых доку­ментов, которые регламентируют про­цесс их разработки. Но, к сожалению, задача, которая была поставлена Пре­зидентом по формированию бюджета на базе государственных программ, в полном объеме и на необходимом уровне не реализована. Сегодня па­раметры бюджета существуют сами по себе, государственные программы и их паспорта, которые сопровождают как дополнительные материалы про­ект бюджета на 2014—2016 годы, суще­ствуют самостоятельно и никоим об­разом не пересекаются.

Цели и задачи мероприятий, по­казатели госпрограмм не увязаны со стратегическими приоритетами раз­вития, которые заявлены правитель­ством. Государственные программы существенно варьируются по сро­кам их реализации, некоторые рас­считаны на 5 лет, некоторые — на 18, что затрудняет взаимоувязку содер­жащихся в них целей, задач и пока­зателей. В большинстве программ отсутствуют разделы, которые со­держат информацию о взаимосвя­зи со смежными государственными программами, что свидетельствует преимущественно об отраслевом ведомственном подходе к их фор­мированию. Полноценная система, позволяющая с помощью комплек­са взаимоувязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия до­стигать поставленных целей и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития страны, не сформирована.

По отдельным госпрограммам от­сутствует положительная динамика показателей, несмотря на то, что ра­стут финансовые показатели их обе­спеченности. Недостаточны их состав и уровень, методики оценки эффек­тивности не предусматривают оценку уровней показателей в зависимости от объемов финансирования.

Восьмое. Консолидация субвен­ций отмечается как положительный момент в представленном проекте бюджета. Но если не будет реали­зовано в полном объеме постанов­ление правительства, предполагаю­щее установление соответствующи­ми федеральными органами власти целевых показателей, и в случае их неисполнения профильным мини­стром может быть поставлен вопрос о соответствии губернатора занима­емой должности, значит, идея кон­солидации субвенций тоже не будет реализована. А это, в свою очередь, означает, что показатели нужно фор­мировать уже сейчас, а не тогда, ког­да бюджет окажется утвержден.

Девятое. Количество федеральных субсидий снижается по сравнению с уровнем 2013 года с 93 до 83. И толь­ко по 10 субсидиям есть распреде­ление по субъектам Федерации. Это означает, что существует проблема с формированием и утверждением бюджетов, как на региональном, так и на муниципальном уровне.

Десятое. Средства на здравоох­ранение консолидируются в системе обязательного медицинского стра­хования, и в 2014—2015 годах предпо­лагаются существенные изменения в структуре расходов в этой сфере. Но ни закон о федеральном бюджете, ни закон о Федеральном фонде обяза­тельного медицинского страхования не дают ни субъектам Федерации, ни федеральным учреждениям ответа на вопрос, как это будет реализовываться. Никаких механизмов, которые на­мекали на то, как это должно быть, по­ка в бюджетных законопроектах нет…

Таковы десять позиций, которые обозначила Татьяна Голикова перед сенаторами. Это, по ее же собствен­ным словам, далеко не все, что во­йдет в официальное заключение Счетной палаты, которое будет пред­ставлено Федеральному Собранию в ближайшее время.