«Матрица рисков» ГЧП в России

Госкомпании хотят сохранить возможность являться «частным партнёром» в рамках взаимодействия государства и бизнеса. Однако в Минэкономразвития РФ такую позицию считают лукавой. Парламентарии также предлагают не менять правовую логику закона  о государственно-частном партнёрстве в РФ, который должен вступить в силу с 1 января 2016 года.

Госкомпании хотят быть «частниками»

Закон о ГЧП в России рассматривается как эффективная альтернатива госзаказу, которая должна одновременно снизить нагрузки на бюджеты всех уровней и привлечь инвесторов. «Главная особенность закона — инвестор получает право собственности на объект соглашения ГЧП, что было невозможно в рамках концессионных соглашений. Речь идёт о качественном росте результативности государственно-частных проектов, — подчеркивает один из разработчиков ФЗ №224, председатель Комитета Госдумы по вопросам собственности Сергей Гаврилов. — Законом предлагаются механизмы, которые должны удалить из поля ГЧП недобросовестных партнёров, а также пресечь необоснованное завышение стоимости таких проектов».

Впрочем, авторы закона о ГЧП не скрывают, что документ будет меняться с учётом правоприменительной практики: спорных моментов в нём, как и в любом масштабном деле, впервые законодательно регулируемом, хватает. Один из острых пунктов — вопрос участия госкомпаний в ГЧП в качестве «частной» стороны. Закон такую возможность исключает, и это, как утверждает начальник центра ГЧП Газпромбанка Алексей Чичканов, принципиальный  момент: «У нас государственная экономика. В ней много принадлежащих регионам госкомпаний,  существующих как частные и связанных с «материнскими» компаниями. Поэтому резко вводить запрет на участие госкомпаний в ГЧП в качестве частного партнёра с 1 января — это противоречить реалиям. Рынок частных партнёров не сформирован, и такие требования преждевременны».

Но в Минэкономразвития РФ с этим не согласны: глава профильного департамента ведомства Мария Ярмальчук пояснила — закон  не говорит о полном запрете «квазичастного бизнеса». «Мы говорим, что в поле ГЧП не должны присутствовать полностью подконтрольные государству компании. Если в них государству принадлежит, скажем, 35 процентов акций, то участие возможно. Здесь видится лукавство со стороны экспертов», — считает она.

Мария Ярмальчук также обратила внимание   на ключевые отличия механизма ГЧП от госзаказа. Первое и, пожалуй, важнейшее  — при госзаказе вся нагрузка по проекту ложится на госбюджет, при ГЧП она уходит на инвесторов. При этом в МЭР подчеркивают: для региональных и местных бюджетов подобные проекты не станут полностью бесплатными — есть механизмы компенсации, средства на которые идут из госказны. Но в течение минимум трёх лет вся нагрузка по проекту в рамках ГЧП ложится на инвестора. «Вместе с Минфином мы подготовили поправки в Бюджетный кодекс, которые будут внесены в ближайшее время в Правительство РФ. Их суть — предоставление госсубсидии на реализацию проекта в рамках ГЧП возможно, если срок действия проекта составляет более трёх лет. Надеюсь, что депутаты нас поддержат и данные поправки будут приняты в эту сессии», — заявила глава департамента Минэкономразвития.

Кто и как оценит  проекты ГЧП?

Со своей стороны, Правительство РФ до 1 декабря планирует разработать 12 подзаконных актов. Их можно разбить на четыре блока: первый касается регулирования конкурсных процедур (они упрощены по сравнению с госзаказом), второй  — регуляции подготовки проектов ГЧП, третий — оценки проекта ГЧП (один из наиболее важных блоков), четвёртый — контроля над выполнением проектов, их мониторинг.

Последние два блока экспертами выделяются особо. Причём не только российскими —  важность контроля и оценки проектов, которые предусматриваются законом о ГЧП, подчеркнул эксперт  немецкого международного общества GIZ д-р Вальтер Шток. По его словам, в Германии уделяют этим направлениям сугубое внимание, этот путь наиболее эффективно помогает избежать лишних издержек и коррупционных схем.  Другое дело, что методика российской оценки не отработана и пока что вызывает вопросы. Так, МЭР предлагает сравнивать проекты ГЧП и госзаказа по критерию «дороговизны». По мнению специалистов, это может быть некорректное сравнение. «Бюджетных инвестиций в рамках ГЧП может просто не быть, а  в госзаказе они есть всегда. Представляется, что  здесь стоит оценивать не только стоимость денег, но должны учитываться и другие параметры, например сроки реализации», — замечает специалист проектного финансирования ВЭБ Илья Пономарёв.

При этом оценивать проекты будут в специально созданных уполномоченных органах  на федеральном, региональном и даже муниципальном уровнях (т.н.  «центры компетенции»). Такой механизм предложен МЭР. А пока такие  центры создаются, все оценки проектов ГЧП будут происходить через специалистов именно этого министерства.

Вместе с этим регионам в кабмине предлагают менять подход к своему законодательству в сфере ГЧП — проще говоря, уходить от деклараций. Причём это касается не только разработки новых законов в субъектах РФ, но и изменения уже существующих. Между тем между федеральными нормами и региональными возникают серьёзные коллизии. Причём не у отстающих территорий, а у флагманов ГЧП в России, каковым является, например, Санкт-Петербург.  Комитет по инвестициям города на Неве попросил перенести вступление в силу ФЗ №224 с 1 января на 1 июля 2026 года. Аргумент — в рамках нового закона из-за его ограничений действующие питерские проекты ГЧП могут быть сорваны. А в их числе — знаковые работы  по строительству 40-й больницы и в аэропорту Пулково. Цена возможных  для бюджета Санкт-Петербурга — около 500 миллиардов рублей компенсации. Однако в Правительстве склонны разбираться по каждому проекту отдельно, чтобы уменьшить риски, а не тормозить сроки реализации закона.

Один из «козырей» закона о ГЧП — возможность частной инициативы: когда идеологом проекта может являться не только государство (как это происходит при госзаказе), но и бизнес. В Правительстве РФ считают, что в таких условиях инвестор будет выполнять обязанности по проекту более качественно. Главный из «бонусов», который предусмотрен в данном случае, — возможность перехода в частную собственность объекта соглашения о ГЧП. Также государство готово гарантировать инвестору  получение  той выручки, на которую он рассчитывал на момент подписания договора. «Это крайне важно в условиях нестабильности  макроэкономических условий», — подчеркнул глава думского комитета Сергей Гаврилов.

Между тем большие споры возникают вокруг ещё одного ограничения ФЗ №224: ГЧП не может распространяться на объекты движимого имущества. Это, по мнению представителей бизнеса, «выбивает»  проекты с приобретением транспорта и его новых технологий, закупки «перевозок» для инвалидов и т.д. «На наш взгляд, закупка этих услуг могла бы делаться и рефинансироваться. Честно говоря, непонятно, в чем опасение законодателей и Правительства», — отметил в разговоре с корреспондентом «ПГ» представитель  одной из госкомпаний.

На это в Государственной Думе поясняют — нужно идти от простого к сложному, а не наоборот.  И сложное для законодательного регулирования движимое имущество будет со временем включено в перечень объектов соглашений  ГЧП.  Последние изменения в таком перечне это подтверждают  — наряду с гидротехническими и мелиорационными сооружениями в него попали воздушные суда.

Один из спорных пунктов — закон позволяет исключить участие иностранных лиц в качестве частного партнёра. По мнению Сергея Гаврилова, это хороший стимул для внутренних инвестиций в отечественную экономику. Однако не все эксперты с этим согласны  —  представители РЖД уже высказали своё «недоумение» по этому поводу. Связанная с этим тема — невозможность участия в ГЧП специальных компаний по подготовке проектов — нередко они имеют иностранные «корни».

Но в целом эксперты вместе с исполнительной и законодательной властью настроены  не на критику федерального закона 224, а на его совершенствование. Как итог — предложение разработать концепцию развития привлечения инвестиций в рамках проектов ГЧП. А вместе с ней и «матрицу рисков», данные которой смогут помогать в экспертизе проектов и напрямую влиять на формирование текста соглашений ГЧП.