Госзакупки задержались на старте

Чиновники не торопятся тратить государственные деньги

На сайте госзакупок - небывалое затишье. Активность государственных учреждений, размещающих свои заказы, снизилась более чем в сто раз! Как будто в стране не нужно строить дома и ремонтировать коммуникации, не требуется прокладывать дороги и закупать продукты, медикаменты, учебники. Причём такая картина во всех регионах России.

Успеть по-старому

Причины небывалой рачительности чиновников к государственным средствам искать долго не нужно: с 1 января вступил в силу новый Закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В тонкостях изменившихся правил игры разобрались ещё не все и набивать шишки на незнакомом поле не желают.

- Конкурсов за первые два месяца объявлено крайне мало, - констатирует активист Фонда борьбы с коррупцией Дмитрий Сухарев. - По такому количеству мы даже пока не можем судить о плюсах и минусах новой системы. Все старались объявлять закупки в декабре по старому, привычному закону. Думаю, дело не в том, что чиновники хотели успеть «похимичить», а потому, что никто не знает, как с этим новым законом работать. Цифры это подтверждают: если в декабре 2012 года была размещена 191 тысяча объявлений о конкурсах, то в последний месяц 2013-го в два с лишним раза больше - почти 407 тысяч.

Госплан воскрес

Однако, по словам председателя Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга Сергея Русина, нововведения, внесённые законом о контрактной системе, не сильно отразились на количестве документов, необходимых для осуществления закупок.

Кстати, подобные структуры созданы во многих регионах специально под новое законодательство. Их задача - размещать все крупные заказы. Например, в Северной столице ведомство занимается контрактами, стоимость которых превышает 50 миллионов рублей. По идее, это должно уменьшить возможности для коррупции: распорядителей бюджетных средств немного отодвинули от крупных конкурсов и теперь им станет труднее обеспечить победу нужной компании.

Но главная сложность, к которой придётся привыкнуть всем чиновникам, заключается в том, что все свои траты они должны будут планировать заранее, как минимум за год. Хотя законом предусмотрено и более длительное планирование - трёхлетнее. Правда, на выработку этой полезной привычки даётся отсрочка до 2016 года. Пока же заказы будут размещаться по старинке: по мере надобности.

- Предварительное обязательное планирование закупок - это кардинальное отличие нового закона от уже недействующего 94-ФЗ, - объясняет Антон Емельянов, генеральный директор ОАО «Единая электронная торговая площадка». - Это нужно, чтобы у заказчика не возникало, скажем, внезапного желания потратить сэкономленные средства на какую-то незапланированную экстравагантную закупку. Если она не была предусмотрена, то скорее всего и не нужна вовсе.

Ничего сверхъестественного для чиновников в этом нет, убеждён Антон Емельянов. Система трёхлетнего планирования предусматривает, что у учреждения есть свой план работы. Его деятельность понятна и на год, и на три вперёд, а номенклатура закупок практически не меняется. Если такого планирования нет, значит, на местах находятся некомпетентные люди.

Оставили на потом

Чтобы новый закон стал полноценно работать, Правительство страны и отдельные министерства должны до 2016 года выдать на-гора 67 постановлений, распоряжений и других нормативных актов. До 1 января 2014 года они приняли около тридцати.

В числе непринятых - нормирование затрат на обеспечение работы госорганов. Это станет настоящей вехой в жизни российских чиновников: отныне им предпишут, что и в каком количестве можно закупать, а что нет. «Нормы довольствия» для каждого учреждения разработают в Правительстве, а затем спустят в регионы. В перечне укажут требования к отдельным видам товаров, в том числе предельные цены.

До июля этого года решили погодить и с введением «банковского сопровождения контрактов». Банки давно стали полноправными участниками закупочного процесса и неотъемлемой частью контрактной системы. Теперь кредитные организации смогут выступать своеобразными финансовыми контролёрами для исполнителей работ, контролируя чистоту расчётов между подрядчиками и субподрядчиками. Это серьёзно облегчит жизнь госзаказчика, но чтобы нововведение заработало, Правительство должно определить, в каких случаях это сопровождение необходимо, а также каким банкам его можно доверить. Соответствующие документы пока не готовы.

- Новый закон о госзакупках заработает в полную силу после того, как пройдёт этап становления и сформируется вся нормативно-правовая база в этой сфере, - уверен заместитель директора Центра развития конкурентной политики и государственного заказа РАНХиГС Николай Баранов. - Встанут в полный рост и заработают институты общественного контроля и контрольно-счётные органы.

А судьи кто?

Закон ввёл совершенно новые понятия - результативность и эффективность закупки. Например, для обеспечения нужд госоргана требуется приобрести мебель, ведь без столов, стульев, кресел работать трудно. Таким образом, если мебель в итоге куплена, можно сказать, что закупка была результативной. А вот об эффективности сделки будут судить эксперты.

Причём за обоснованностью закупки они будут следить с момента решения чиновника потратиться на благо учреждения до финальной стадии исполнения контракта, чтобы убедиться, что государственные деньги не выброшены на ветер. Экспертизу заказчик может провести либо самостоятельно, либо с привлечением экспертов или экспертных организаций.

По словам Ирины Кузнецовой, директора Института по ресурсному обеспечению управления закупками и продажами для государственных и муниципальных нужд имени А.Б. Соловьёва, в стране существует масса закупок, экспертами для которых могут выступить единицы людей. Например, в ракетно-космической области истинных профессионалов не так много, что им помешает сговориться?

- У нас до сих пор нет закона «Об экспертизе», то есть нет критериев, исходя из которых специалисты могут давать свои заключения, - говорит она. - А значит, в этой области будет волюнтаризм и коррупция. Это же касается и общественного контроля: вы, к примеру, сможете, глядя на мост, сказать, сколько будет стоить его реконструкция - три миллиарда или восемь? Поэтому важно, чтобы экспертиза проводилась в рамках специального закона, а не каждый раз высасывать из пальца заключение, как того пожелает заказчик.

Парламентарии также усмотрели в тотальных экспертизах излишнюю бюрократизацию закона о госзакупках. В Госдуму внесён законопроект, отменяющий контрольную процедуру при заключении контракта с единственным поставщиком услуг, связанных с обеспечением визитов официальных делегаций.

- Независимых специалистов, разбирающихся в этих вопросах и способных проводить экспертизы, практически нет - именно поэтому они у единственного поставщика и закупаются, - заявляет один из авторов документа Игорь Игошин, член Комитета Госдумы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству. - Что касается предложения регламентировать такие экспертизы отдельным законом, то здесь не должно быть иллюзий: само по себе принятие закона решает проблемы далеко не всегда. Если в какой-то сфере не хватает независимых специалистов, то даже при наличии нормативной базы проводить экспертизы всё равно будет некому.

Пока же ни сотрудники ведомств, созданных для проведения госзакупок, ни общественники, следящие за бюджетными тратами, не могут назвать плюсы и минусы нового закона: конкурсов объявлено слишком мало, завершившихся процедур ещё меньше и тенденции просто не уловить. Новый закон, разумеется, они прочли вдоль и поперёк, но признаются, что всё зависит не столько от текста документа, сколько от правоприменительной практики и опыта. А этого как раз не хватает.

конкретно

Что изменилось в законе

— Введена стадия планирования: все закупки должны быть предусмотрены за три года и, естественно, документально обоснованы. Исходя из плана, на ближайший год составляется план-график. Правда, в неотложных случаях его можно корректировать, причём без ограничений.

- Появилось понятие экспертизы: специалисты должны сначала убедиться, что заключение госконтракта необходимо, причём на тех условиях и по тем ценам, которые приводят чиновники. А в конце эксперты оценивают качество исполнения госзаказа, чтобы деньги не перечислялись за невыполненные или плохо сделанные работы.

- Для борьбы с демпингом введена норма, по которой заказчик имеет право поинтересоваться у потенциального подрядчика, снизившего цену на конкурсе более чем на 25 процентов, как тот будет исполнять контракт. Победитель конкурса тогда должен представить список аналогичных заказов, выполненных качественно, в срок и за такие же небольшие деньги.

- Победитель федерального конкурса стоимостью более миллиарда рублей или регионального ценой от ста миллионов обязан раскрыть имена своих конечных бенефициаров.

- Если стоимость госконтракта больше ста миллионов рублей, заказчик должен сформировать специальную службу, которая будет работать с контрактами.

- Вводится двухэтапный конкурс, когда контракт предусматривает научные, культурные, изыскательские или исследовательские цели. Перед вторым этапом проходят уточняющие консультации заказчиков и потенциальных исполнителей.

- Если нескольким заказчикам нужны одинаковые товары или услуги, по ним можно проводить один конкурс.

Как это работает

До 1 января этого года закон регулировал только один этап госзакупки - размещение заказа, то есть определение поставщика, подрядчика или исполнителя. Теперь регламентированы все этапы: планирование, размещение, исполнение контракта, оценка его эффективности. Всё это сопровождается сквозным контролем и аудитом, общественным контролем.

Возьмём простой пример: некоему ведомству нужен новый автомобиль.

Было. На сайте госзакупок размещался заказ с указанием максимальной цены и технических требований к машине. Тот из участников конкурса, который предложит меньшую цену, выигрывал.

Стало с 1 января 2014 года. Сначала нужно написать обоснование закупки с объяснением, почему ведомству нужен новый автомобиль и почему именно с такими техническими характеристиками. Также обосновывается стоимость контракта. Затем заказ вносится в план-график, после чего он появляется на сайте госзакупок. Если нужна машина со специальными функциями (например, реанимобиль), то заказчик может ввести дополнительные требования к поставщикам или производителям: наличие определённого оборудования, наличие возможностей для технического обслуживания аппаратуры, опыт работы с такими устройствами и так далее. Побеждает участник конкурса, предлагающий наименьшую цену. Но если стоимость контракта снижена на 25 и более процентов, компания-победитель должна доказать, что в состоянии предоставить требуемый товар. После осуществления закупки проводится экспертиза на соответствие приобретенной техники заказу.

Будет с 1 января 2016 года. Обоснование закупки должно будет пройти экспертизу. При этом стоимость и технические характеристики машины должны соответствовать нормам, утверждённым для данного ведомства. При положительном отзыве заказ вносится в план закупок, а необходимые на приобретение автомобиля средства учитываются при разработке проекта бюджета. После утверждения бюджета закупка с обоснованием стоимости контракта включается в годовой план-график, а затем появляется на сайте госзакупок. Если на сайте имеются аналогичные заказы от других организаций, они объединяются в один. Заказ попадает в мониторинг закупок. После выполнения контракта эксперты определяют его результативность и эффективность.

Все планы закупок и планы-графики полностью публикуются на сайте госзакупок www.zakupki.gov.ru

что успели

В 2013 году был утверждён план мероприятий по реализации Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Он предусматривал разработку 67 нормативных правовых актов, которые помогут новому закону полноценно работать.

До нового года Правительство РФ и отдельные министерства приняли более тридцати документов, которые установили порядок и правила применения норм 44-ФЗ. Вот некоторые из них:

- приказ Минэкономразвития от 29.10.2013 №631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе». Он установил, как действовать при планировании и осуществлении закупок, определил для заказчиков способы создания контрактных служб. Правда, приказ вышел довольно поздно, и до 1 января не все государственные заказчики успели создать такие службы и определить контрактного управляющего;

- приказ Минэкономразвития от 02.10.2013 №567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)». Определение цены контракта - основополагающий момент, без этого документа невозможно было бы произвести вообще ни одной закупки;

- распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 №2019-р, которое установило перечень закупок, в отношении которых заказчик обязан проводить электронный аукцион;

- постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 №1085 вышло взамен аналогичного документа за номером 722 от 10.09.2009. Оно утвердило правила оценки заявок на участие в конкурсе и окончательных предложений участников закупки. Заказчикам при формировании документации о закупках необходимо учитывать предельные величины значимости стоимостных и нестоимостных критериев оценки. При этом если Правительство установило дополнительные требования, то они не могут применяться в качестве критериев оценки заявок;

- постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 №1089 определило условия проведения конкурса с ограниченным участием и случаи, в которых он проводится. Документ даёт право заказчику устанавливать требования, необходимые для надлежащего и своевременного исполнения контракта, в том числе к наличию у участника опыта поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;

- постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 №1087 посвящено контрактам жизненного цикла. Этот документ необходимо знать крупным заказчикам, которые выделяют огромные суммы на закупки в сфере дорожного строительства, коммунального хозяйства, объектов метрополитена;

- постановление Правительства Российской Федерации от 08.11.2013 №1005 утвердило требования к форме банковской гарантии, предоставляемой в качестве обеспечения заявки, и определило правила ведения реестра банковских гарантий.

а как у них

Доллары, уголь, стихи

На Западе системы государственного заказа регулируются международными документами: директивами ЕС, многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках ВТО, нормативами Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества, типовым законом Комиссии ООН по праву международной торговли и так далее. На уровне национальных законодательств международные положения конкретизируются и «затачиваются» под экономику государства, выпускаются нормативы, чтобы учесть специфику отрасли. Чаще всего госзаказы осуществляются через конкурсы.

Но от махинаций это тоже не всегда спасает. Ведь использовать бюджет для личных целей - занятие интернациональное.

Например, в прошлом году в США поднялся большой шум вокруг почти детективной истории. Тогда под следствие попала юрисконсульт Агентства международного развития (входит в состав Госдепа США) Лайза Гомер. Её заподозрили в том, что она добилась передачи подряда бывшему коллеге. Сумма госзаказа составляла от 123 до 155 тысяч долларов. Когда махинация вскрылась, руководители АМР пытались замять расследование, дабы выгородить Гомер. Но дело стало достоянием общественности, и скандал замолчать не удалось.

Отметилась и Украина. Корреспондент «Форбс» нашёл связь между сыном президента Януковича и компанией «Донбас Ойл», которая выиграла тендер на поставку угля. Причём цена, предложенная фирмой, была в три раза выше среднерыночной. Но сделка всё-таки состоялась: «Донбас Ойл» в суде доказал законность победы на торгах, уголь отгрузил и свои деньги получил.

Ещё один международный скандал касался автомобильной корпорации Daimler. Руководители компании сообщили властям США, что давали взятки за победу на конкурсах аж в 22 странах. В России в том числе. Управленцы автоконцерна уточняли, что их партнёрами в нашей стране были МВД, Министерство обороны и Федеральная служба охраны.

А вот в Казахстане публичные скандалы с госзаказами носят забавный характер. На интернет-портале госзакупок от имени исправительного учреждения как-то появилось объявление эротического содержания. Через некоторое время от имени больницы на сайте были опубликованы любовные стихи, уже чуть более приличные.