От количества законов — к качеству

Правовая система построена, но надо заниматься её отделкой

Ещё недавно мерилом парламентской работы было количество принятых в сессию законопроектов. Сегодня в центре внимания — качество правовых актов, проверка их влияния на общественные процессы, эффективность правоприменения и, как итог, имидж парламента в глазах общества. Обо всём этом, подводя итоги года, говорили на круглом столе в редакции «Парламентской газеты» представители обеих палат Федерального Собрания.

В поисках новых форматов

Более двухсот законопроектов было принято парламентом за осеннюю сессию. Одни из них были продиктованы злобой дня, другие стали результатом долгой, иногда многолетней работы. Пенсионная система и образование, нормы поведения на дороге и здоровье граж­дан, бюджетные отношения и налоговые льготы — вот далеко не полный список документов, правовое регулирование в которых будет нынче строиться.

Серьёзные шаги были предприняты в области совершенствования избирательного законодательства. И здесь главной целью, по мнению председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества Андрея Клишаса, должно стать совершенствование представительной функции парламента. «Сейчас важно привлечь людей к избирательным урнам, а не на митинги», — считает он.

Поиск новых форматов взаимодействия между обществом и парламентом, его палатами, фракциями внутри Думы, и, что особенно важно, с Правительством стал отличительной особенностью уходящего года. Нельзя сказать, что все проблемы решены, но прогресс очевиден. «За год многое сдвинулось с мёртвой точки. И это, безусловно, будет работать на авторитет Госдумы», — считает первый заместитель председателя Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству Александр Агеев. Так, поправки его коллег, справедливороссов, были учтены при обсуждении закона о «резиновых» квартирах и постановления об амнистии. Александр Агеев видит в этом позитивную тенденцию: «Парламентское большинство всё чаще начинает прислушиваться к мнению оппозиции». Положительные изменения во взаимодействии между фракциями отмечает и Михаил Дегтярёв из ЛДПР. «Мы смогли переломить ситуацию при обсуждении закона об Академии наук. Впервые проект был возвращён во второе чтение. Все фракции получили возможность внести свои поправки», — отметил он. Позитивным для отечественной науки он считает и принятие закона о российском научном фонде. Кстати, в Совет фонда вошли представители от каждой фракции.

Сегодня в парламенте уже практически стало нормой — при принятии значимых законопроектов предварительно консультироваться с общественными организациями, экспертами. Без этого документы, регулирующие, например, такую тонкую сферу, как Интернет, почти наверняка ожидал бы провал. Сенатор Руслан Гаттаров привёл в качестве примера обсуждение законопроекта о защите персональных данных: «Когда мы стали привлекать к работе интернет-сообщество, накал противостояния стал спадать буквально на глазах». По его мнению, Совет Федерации и в целом парламент сегодня состоялись как площадка, на которой законопроекты проходят экспертное и общественное обсуждение.

Нужен «день оппозиции»

Заместитель председателя ЦК КПРФ депутат Валерий Рашкин возмущался: «Впору траур надевать по выборной системе». Коммунисты вносили на эту тему альтернативный пакет законопроектов из 14 законов, но он был отклонён. «Да, урны стали прозрачными, и это шаг вперёд», — признал он, но напомнил и о других инициативах КПРФ, которые остались без обсуждения: о формировании избирательных комиссий, об организации референдумов, о правилах подсчёта голосов и так далее.

Непросто проходило в Госдуме обсуждение и другого важнейшего пакета законопроектов — миграционного. Наибольший резонанс в обществе вызвал закон о так называемых «резиновых» квартирах. «В законе устанавливается уголовная ответственность за фиктивную регистрацию и усиленная административная ответственность за нарушение правил регистрации. Но есть и очень серьёзные послабления в правилах регистрации россиян в пределах субъекта РФ», — считает заместитель председателя Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству единоросс Дмитрий Вяткин. Однако создавать отдельные законы для мигрантов, по мнению Валерия Рашкина, — тупиковый путь. «Всеми этими квотами на мигрантов создана искусственная проблема, притом что никаких мер к ограничению въезда так и не принято», — считает депутат.

Решение может быть найдено, только если удастся побороть коррупцию в среде чиновников и правоохранителей, но не показушно, а по-настоящему. Среди необходимых мер — начать применять статью 20 («Незаконное обогащение») Конвенции ООН против коррупции. А ещё коммунистов беспокоит бюджет, в котором срезаны расходы на медицинское обслуживание, а также отклонение закона о льготах детям войны. «За этот законопроект собрано более ста тысяч подписей», — напомнил Валерий Рашкин.

Много отклонённых законопроектов и у депутатов «Справедливой России». Среди них — предложения ограничить коммунальные тарифы для населения, установить предельную торговую наценку на социально значимые товары, освободить земельные участки садоводов до восьми соток от налога. «Это же по-настоящему народные законы, их люди ждут», — настаивал Александр Агеев. Он недоумевает: в отношении садовых участков была получена поддержка президента, а Госдума голосует против. Он считает, что пора хотя бы пару раз за сессию проводить «день оппозиции», когда именно оппозиция бы определяла повестку дня заседаний.

Депутаты фракции ЛДПР внесли за год 363 законопроекта. Правда, принято было всего шесть. Всему виной, по словам заместителя председателя Комитета Госдумы по нау­ке и наукоёмким технологиям Михаила Дегтярёва, порочная практика, когда хорошие идеи перехватывают единороссы и вносят их уже от себя. «Слава богу, что хоть так», — отметил он, добавив: «Мы вносим законопроекты не ради славы, а чтобы реально изменить ситуацию». И надо сказать, ситуация действительно меняется к лучшему. Во многом благодаря налаживанию меж­фракционного взаимодействия.

Задача: улучшить процедуры

Демократия, как известно, — это процедура. Что в полной мере относится и к парламентской работе. Не всегда процесс принятия закона идёт, как говорят, «по накатанной». В случае, если документ отклоняет Совет Федерации, создаётся согласительная комиссия, куда входят представители палат парламента, исполнительной власти, и начинается доработка. Так, в этом году комиссия совершенствовала закон об уполномоченном по правам предпринимателей, закон, освобождающий от необходимости публикации в СМИ информации об избирательных объединениях, о фермерских хозяйствах. «Речь чаще всего не идёт о концептуальных расхождениях. Над законом работает очень много людей, и потому иногда нестыковки неизбежны», — объяснил Андрей Клишас. «В этом нет ничего страшного, — успокоил сенатор, — мы научились исправлять ошибки вместе». Он также привёл пример эффективного сотворчества с представителями других ветвей власти. На парламентских слушаниях по правовой политике был решён вопрос о сотрудничестве с Верховным судом. А результатом стало постановление пленума Верховного суда о порядке содержания под стражей лиц, находящихся под следствием. «Это очень прогрессивный документ, направленный на защиту конституционных прав граждан», — считает Андрей Клишас. По его мнению, такие формы парламентской работы нужно развивать в дальнейшем.

Особенно актуальны они станут при совершенствовании Административного и Налогового кодексов, где принято решение вносить комплексные поправки по главам, а к правленым главам больше не возвращаться.

Это тем более важно, поскольку половина поступающих в парламент законопроектов идёт из Правительства. В общем-то, это нормальная международная практика. Равно как и тенденция, когда Правительство периодически «поддавливает» парламент для ускоренного прохождения нужных законов. Однако у такого давления должны быть чётко очерчены границы. В виде обновлённых регламентных норм.

Всем памятна история с законом о РАН. Документ весьма неоднозначный по содержанию, поступил за несколько дней до окончания весенней сессии, и депутаты вынуждены были работать в жесточайшем цейтноте да ещё и под огнём критики прессы. В результате в законе были, насколько возможно, учтены пожелания научного сообщества, но осадок, как говорится, остался. «Это было просто хамством со стороны министерства», — даёт жёсткую оценку событиям Михаил Дегтярёв. История эта стала для парламентариев одним из главных уроков года. Тем более что от характера взаимодействия с исполнительной властью зависит не только качество законов, но и восприятие парламента обществом.

Что думают о Думе

Согласно социологическим опросам, деятельность парламента сегодня поддерживает не более 30 процентов общества. Аргументы, что примерно такая же статистика сегодня наблюдается в странах Европы и Америке, мало кого успокаивают.

По мнению Михаила Дегтярёва, в работе Думы за эту сессию произошли серьёзные и важные изменения. Решения стали приниматься на основе согласия. Происходит же всё это на фоне нездоровой атмосферы вокруг Думы, которая нагнетается прессой. За примерами ходить далеко не надо. Вокруг ряда поддержанных широкими слоями общества законов (о защите чувств верующих, «антипедофильской» направленности, об ограждении детей от вредной информации) СМИ тем не менее раздули нездоровую шумиху.

«Работа парламента была активной и, как следствие, вызывала много споров в обществе», — считает директор Института политических исследований Сергей Марков. Он признаёт, что определённая часть общества отказывает парламенту в легитимности. К сожалению, именно эта позиция преобладает в большинстве печатных изданий, создавая дополнительное напряжение вокруг деятельности парламента.

Впрочем, для негативного отношения есть и объективные причины. Любая уступка давлению исполнительной власти вызывает среди людей недовольство. «Законодательной власти надо более жёстко, чем это делалось в течение года, сопротивляться и не давать упрощать то, что является сутью законодательной власти. Нельзя упрощать регламент принятия общественно значимых законов, отказывая им в широком общественном обсуждении», — считает заместитель директора Института стран СНГ Владимир Жарихин.

А ещё стоит обратить внимание на законодательную повестку. «Очень мало в стенах парламента звучат темы инфляции, бюрократизма, коррупции. А ведь они, согласно опросам, в первую очередь волнуют общество. Так рождается миф, что парламент живёт оторванной от общества жизнью», — считает заведующий кафедрой теории права и сравнительного правоведения НИУ ВШЭ Владимир Исаков…

Уходящий год стал не только празднованием 20-летия российского парламента, но и годом важных уроков. Выступление председателя Государственной Думы Сергея Нарышкина на закрытии осенней сессии свидетельствует о том, что эти уроки учтены, выводы сделаны. Было предложено формировать повестку дня палаты с более жёстким соблюдением сроков и с ещё большим вниманием к мнению общества.