Модернизация нормотворчества

Законы ожидает продуманное и плановое обновление

Десятки новых законов принимаются ежемесячно, а также вносятся поправки в уже действующие. Поэтому всё более актуальной становится задача систематизации правового поля: в одной сфере — явный переизбыток регулирования, в другой — его нет вовсе. Эта беспрецедентная по масштабу работа идёт сегодня в Государственной Думе. Её итогом должен стать Отчёт о состоянии российского законодательства.

К юбилею Конституции

Рабочий вариант документа, который можно называть отчётом, а можно мониторингом или даже прогнозом развития, в высокой стадии готовности. «Слово «отчёт» мне не очень нравится, — говорит руководитель рабочей группы, председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин. — Отчёт обычно кладут на полку и забывают, а наш документ, надеюсь, будет востребован. В нём содержится не только мониторинг многочисленных изменений законодательства за последние 20 лет, но и анализ развития российского права». В окончательном виде результат работы парламентариев, а также известных правоведов и экспертов можно будет увидеть накануне двадцатилетия Конституции.

«Российская правовая система нуждается в модернизации, но при этом ни в коем случае нельзя подвергать сомнению весь корпус действующих законодательных актов. Как нельзя и «засорять» его пусть мелкими, но чужеродными новациями. Нужно продуманное и плановое обновление законодательства в тесном взаимодействии с юристами». Такой видится проблематика построения правового поля председателю Госдумы Сергею Нарышкину.

Очевидно, что движение по пути юридической модернизации сегодня невозможно без мониторинга обширного законодательного материала, который поступает из комитетов палаты и законодательных собраний субъектов Федерации. Однако лишь этими источниками авторы документа не ограничиваются. По мнению Владимира Плигина, крайне важна обратная связь с теми, кто сталкивается с применением законов на практике, — следователи, судейское и адвокатское сообщества да и рядовые граждане.

Прогноз необходим

Двадцатилетие, которое мы прожили с новой Конституцией, стало временем перемен. Коснулись они и законодательства, которое старалось не отставать от жизни, а значит, меняться ему приходилось порой с небывалой для этой области скоростью. И поэтому последствия были положительными далеко не всегда.

В результате сложилась ситуация, когда право вместо того, чтобы находить решение общественных проблем, само оказалось заложником проб­лем внутреннего развития. По мнению юриста Алины Кельман, июльская амнистия, касающаяся предпринимателей, осуждённых за экономические преступления, стала очень важным шагом, позволяющим переломить тенденцию карательной направленности законодательства. «К сожалению, стало правилом, что авторы законодательных инициатив уповают только на один вид ответственности, чаще всего уголовной, в то время как инструменты гражданско-правовой ответственности используются мало, — утверждает эксперт. — Всё это привело к тому, что у нас последние несколько лет в тюрьму заключали предпринимателей, которые, не будучи общественно опасными, могли бы приносить пользу на свободе. Кстати, материальные санкции в уголовных статьях сегодня значительно ниже, чем в Кодексе об административных правонарушениях, который оказался как бы забытым».

Многообразие мер, позволяющих взыскать ущерб, предусмотрено в Гражданском кодексе, но и этот инструмент используется нашими законодателями слабо. «Перекосы между уголовной и административной ответственностью в правотворчестве действительно есть, — соглашается Владимир Плигин. — От административных санкций надо уходить в область гражданского права. Если этого не сделать, то многие санкции просто девальвируются».

Адвокат Андрей Хачатрян защищает в суде права мигрантов. Он обращает внимание на то, что в связи с последними изменениями в миграционном законодательстве оно начинает выходить за рамки традиционных отраслей права: «Миграционное право всё более становится комплексным, включающим уголовное, административное и трудовое право. Это причина многих правовых колизий, когда для мигрантов начинают действовать как бы отдельные законы, что в правовом государстве недопустимо». Если законодатели смогут в ближайшее время определить границы миграционного законодательства и наметить чёткие пути его развития, то, по его мнению, это значительно поможет судебной практике и сделает права мигрантов более прозрачными.

Мнения

первый заместитель председателя Совета Федерации:

- В России мониторинг законодательства проводится ежегодно, но решение посмотреть динамику принятия законов за два последних десятилетия принято впервые. Это очень важное решение — оно позволит нам увидеть, как движутся общественные процессы в совершенно ином масштабе. Кроме того, такая работа даёт уникальную возможность оценить качество и своевременность принятия тех или иных законов. Отмечу, что задача эта архисложная — за последние 20 лет принято более пяти тысяч законов! И здесь, на мой взгляд, стоит обратить внимание на забытую тему развития правовой кибернетики, о которой в последний раз слышал только во времена своей студенческой молодости. Между тем применение её принципов в условиях такой масштабной работы, на мой взгляд, было бы наи­более полезно и эффективно. Тем более что сроки для мониторинга двадцатилетнего законодательного цикла крайне сжаты.

Владимир Плигин

председатель Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству:

- Одним из методов, которыми будут руководствоваться авторы этого документа, является исследование влияния правовых актов на общественные отношения. Дело в том, что любая правовая норма должна проникать в эту сферу. Только тогда вокруг неё накапливается опыт правоприменения. Она становится понятной судам, адвокатскому сообществу, простым гражданам. Поэтому Отчёт должен показать, какие правовые нормы уже устоялись, а какие ещё находятся в сыром состоянии и, возможно, требуют доработки.

В связи с этим особую важность приобретает работа над кодексами. Прежде всего необходимо точно оценить их правовую роль. Кодексам надо, видимо, придать статус основного документа в той или иной сфере. Пока же они слишком часто подвергаются изменениям. Особенно это касается Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, который является скорее сложным набором норм с непонятной ответственностью.

Талия Хабриева

директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, вице-президент РАН академик:

- Как говорил древнеримский философ Сенека, «никакой ветер не будет благоприятным, если человек не знает, куда он плывёт». С этой точки зрения Отчёт способен оказать и определённое воспитательное воздействие, способствуя преодолению правового нигилизма, нередко негативного отношения к закону не только простых граждан, но и отдельных должностных лиц.

Что касается принципов построения Отчёта, полагаю, что они очевидны. Во-первых, это требование полноты и объективности информации. Все существенные факты, касающиеся сферы законотворчества, должны быть освещены. Недопустимы выборочная подача информации либо предвзятость в её оценках. Надо откровенно сказать, какие законы работали эффективно и стабильно. Нужно сказать о тех законах, в которые бесконечно вносились поправки, и объяснить, почему это происходило, в том числе в силу объективных причин либо «сырости» плохо проработанных текстов. Такой подход позволит в будущем избежать подобных погрешностей в работе законотворческого органа.

Во-вторых, нужно обеспечить системность материала, которая во многом будет определяться структурой Отчёта. Представляется, что изобретать ничего не следует. Есть традиционная структура примерных программ законопроектной работы Государственной Думы. Законотворчество строится многие годы в соответствии со сложившейся рубрикацией законодательного массива, которая включает разделы, посвящённые государственному строительству и конституционным правам граждан, направлениям экономической и социальной политики, бюджетного, налогового, финансового законодательства, обороны, безопасности и так далее.

В Отчёте необходимо показать также федеративный срез законодательной деятельности в контексте как законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, так и регионального законодательства, прежде всего по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов.