Местный референдум.О реализации конституционного права граждан.

«РФ-сегодня»

Право каждого гражданина Российской Федерации на участие в референдуме является основополагающим конституционным правом. Реализация этого права проявляет наличие, первичность и силу власти народа. Подлинность истоков этой власти укрепляет историческое единство и мощь многонационального народа России, а отступление к фиктивности наоборот их разрушает.

К сожалению, разрушительные процессы в нашей стране продолжаются уже в течение длительного периода. Необходимо переломить ситуацию, обратиться к истокам народной власти, дать "кислород" народу, созидательным трудом оживить "кровеносную систему" России, каждой ее территории, повернуться лицом к человеку, реально предоставить гражданам возможность проявить свою волю и власть посредством референдума по самым насущным для них проблемам.

Первичным и наиболее важным звеном в реализации права граждан на участие в референдуме является реализация их права на участие в местном референдуме по наиболее значимым проблемам и вопросам жизнеобеспечения. Это звено являлось, пожалуй, камертоном для рассмотрения всех вопросов и проблем состоявшегося 31 мая 2013 года в г. Махачкале семинара-совещания на тему «О повышении эффективности работы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и их помощников с органами исполнительной власти по рассмотрению обращений граждан из Республики Дагестан».

Анализ законодательных основ института местного референдума и главное правоприменительной практики позволяет выявить "узкие места", препятствующие высшему непосредственному выражению власти народа, реализации конституционного права граждан на участие в местном референдуме. Для внесения предложений по устранению таких препятствий в Республике Дагестан, да и в целом в России, рассмотрим, хотя бы кратко, современный институт местного референдума.

Конституция Российской Федерации провозглашает нашу страну демократическим правовым государством. Это положение в современных условиях может рассматриваться только как имеющее программно-целевой характер. Для того, чтобы данная характеристика основ конституционного строя России стала реальностью, она должна получить воплощение в виде системы правовых норм и институтов, обеспечивающих эффективную реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина, реальную возможность граждан влиять не только на формирование, но и на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.

Муниципальная власть, когда ее источником и выразителем не формально, а в действительности выступает самоуправление, является подлинно народным правлением, осуществляемым в интересах населения при его активном непосредственном участии.

Самоуправление, как проявление власти народа, представляет собой не столько политическую ее сторону, сколько экономическую. Политический аспект и экономический фактор должны быть сбалансированы. Самоуправление — это тот механизм, посредством которого можно обеспечить сближение людей с властью. При фиктивности самоуправления происходит обоюдное отчуждение. Смысл народовластия состоит в том, чтобы человек был надежно защищен прежде всего там, где он живет. Для этого разумные изменения жизнеобеспечения должны быть инициированы снизу и поддержаны сверху.

К конституционным основам института референдума в Российской Федерации можно отнести две группы норм: общих, основополагающих — ч.1 ст.1, чч. 1, 2 и особенно ч.3 ст.3, ч.1 ст.32 Конституции России и специальных, закрепляющих элементы механизма проведения референдумов, — чч.2, 3 ст.32, ч.2 ст.130, п."в" ст.84, ч.3 ст.92.

Благодаря закреплению в ст.130 Конституции России осуществления местного самоуправления в первую очередь путем референдума и в ст.135 возможности проведения конституционного референдума, можно говорить об установлении видов референдумов по территории проведения — общероссийского, субъектов Федерации и муниципальных. При этом, если в отношении федерального референдума в п."в" ст.84 Конституции есть отсылочная норма (наличие федерального конституционного закона), то в отношении реализации права граждан на участие в референдуме субъекта Федерации и местном референдуме действуют общие правила законодательного регулирования.

Как следует из чч. 1, 2, 3 ст.32 и п."в" ст.71 Конституции, регулирование означенных прав и определение тем самым их конкретного содержания, установление соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты производятся посредством федерального законодательства, а также на основании п.п. "б", "н" ч.1 ст.72 и п. 2 ст.76 Конституции принимаемыми в соответствии с ним и не противоречащими ему нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

В большинстве субъектов Федерации, в том числе в Республике Дагестан, референдумы на их территории регулируются, помимо федерального законодательства, своими законами, в частности, в Дагестане Конституцией Республики Дагестан, Законом Республики Дагестан от 29.12.2004 № 43 (ред. от 05.10.2012) "О местном самоуправлении в Республике Дагестан", Законом Республики Дагестан от 29.12.2005 № 76 (ред. от 09.01.2013) "О Референдуме Республики Дагестан", Законом Республики Дагестан от 08.12.2005 № 67 (с последующими изменениями) "О местном референдуме в Республике Дагестан", иными законами и нормативными правовыми актами органов власти Республики Дагестан.

К подзаконным актам субъектов Федерации в первую очередь относятся те, которые регулируют референдумный процесс на муниципальном уровне. Это, как правило, уставы муниципальных образований, специальные акты, регулирующие процедуру подготовки и проведения референдума муниципального образования, акты соответствующих уполномоченных органов по регулированию отдельных стадий муниципального референдума.

Базовыми для всех являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры России, Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации", иные федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (в ред. последующих ФЗ, последнего от 02.04.2013 № 30-ФЗ) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. последующих ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иные федеральные законы, включая Уголовный кодекс РФ и КоАП РФ.

В соответствии с законодательством Российской Федерации установлены императивные и консультативные референдумы.

Императивный референдум является высшей формой непосредственной власти народа, проявлением обязательного для исполнения органами власти волеизъявления установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме запрещенных законом. Решение принятое на императивном референдуме является окончательным.

Консультативный референдум, результаты которого имеют рекомендательный характер, — это способ выявления, сопоставления воли граждан и органа власти (должностного лица) по важнейшим вопросам местного и государственного значения. Консультативный референдум проводится также, как и императивный референдум, по принципам всеобщего, равного, прямого тайного голосования граждан. К сожалению, в законодательстве субъектов Федерации институт консультативного референдума встречается крайне редко.

Референдумы, в результате участия граждан в системе социального управления, предназначены выполнять регулятивную функцию — разумно корректировать осуществление органами власти делегированных им народом полномочий. Это, как в технике, чтобы добиться на выходе изделия необходимого результата, на наиболее важных участках обязательно должна быть обратная связь, по которой, в случае отклонения результата на выходе от нормы, подается корректирующий сигнал.

Для реализации права граждан на участие в референдуме, особенно в местном, чрезвычайно важное значение имеют референдумный процесс и его особенности, стадии этого процесса и их этапы, главные субъекты этапов подготовки и проведения референдумов.

Референдумный процесс — это совокупность юридических процедур, отражающих определенную последовательность юридических действий, направленных на организацию и непосредственно волеизъявление народа — источника власти и носителя суверенитета.

Основными стадиями референдумного процесса являются инициирование, назначение, подготовка, проведение и реализация решения референдума. Особое внимание необходимо обратить на инициирование и назначение референдума. На практике "узкие места" этих ранних стадий не способствуют и препятствуют реализации права граждан на участие в референдуме. Это, в частности, касается правомерности вопросов, выносимых на референдум, процедуры регистрации инициативы, принятия компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении референдума и иного. Немало препятствий и на последующих стадиях, например, связанных с общественным контролем, исполнением решения референдума, ответственностью за неисполнение решения референдума. Слабо урегулирована в специальном законодательстве последняя стадия референдумного процесса, соответственно чрезвычайно мало подзаконных актов, принимаемых для исполнения решений референдума.

Ключевым этапом стадии инициирования референдума является определение выносимых на него вопросов государственной и общественной жизни. Относительно их содержания (отсутствия или наличия ограничений) в юридической науке и практике нет единства. Однако, принятые законы должны исполняться, а соответствующую оценку им выносит правоприменительная практика.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепил общие и конкретные ограничения на содержание выносимых на референдум вопросов. Как следует из этого закона, на референдум субъекта Федерации и местный референдум не могут быть вынесены вопросы (а, значит, и социально значимые для населения, например, ремонт и строительство дороги, газопровода, школы, берегоукрепление и т.д.), если они связаны с принятием или изменением соответствующего бюджета, с принятием чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. При этом вопрос референдума должен быть сформулирован с возможностью дать на него только однозначный ответ и исключением неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения.

Ассоциативно возникает вопрос: почему же во всем российском законодательстве, в том числе о выборах и референдуме, не исключается возможность множественного толкования правовых норм?

Анализ практики местных референдумов в современной России показывает, что относительная активность их проведения в 90-е годы ХХ столетия была связана в основном со становлением местного самоуправления и касалась вопросов принятия уставов, внесения в них изменений, территориальных вопросов муниципальных образований, отзыва их глав и других вопросов. Затем эта активность существенно снизилась. Так за 2000 год и первое полугодие 2001 года было назначено всего лишь 25 местных референдумов. Из них не состоялось по разным причинам 13. В настоящее время местные референдумы в Российской Федерации по насущным социально значимым для граждан вопросам проводятся крайне редко.

Дополнительным индикатором наличия существенных препятствий в законодательстве и соответственно в правоприменительной практике о реализации конституционного права граждан на участие в референдуме с целью надежной защиты человека, прежде всего там, где он живет, являются неудачные попытки и пассивность участия в референдумах политических партий, в первую очередь имеющих представительство в законодательных органах государственной власти. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (в ред. последующих ФЗ) "О политических партиях" в ст.36 закрепляет право партий (включая их региональные отделения) на участие в референдумах. Однако, как и граждане, реализовать это право полноценно они не в состоянии.

Необходимо также отметить, что на фоне низкого уровня реализации конституционного права граждан на участие в референдумах, в первую очередь в местном, "пробуксовывают" и другие, законодательно установленные формы народовластия, осуществления местного самоуправления, контроля за деятельностью органов государственной и муниципальной власти, их должностных лиц. Это относится к институту собраний, сходов, конференций граждан, институту их обращений (предложений, заявлений, жалоб, ходатайств, коллективных обращений, петиций), институту народной правотворческой инициативы, институту наказов избирателей, институту отчетов перед населением, институту народных обсуждений (практика проведения которых на уровне осуществления государственной власти, к сожалению, фактически прекратилась в 1990-х годах).

Анализ законодательства о референдумах, его правоприменительной практики, крайне редкое проведение референдумов по самым насущным, годами и даже десятилетиями нерешаемым органами власти проблемам и вопросам жизнеобеспечения граждан позволяют констатировать, что граждане и их общественные объединения, инициирующие референдумы, зачастую не в состоянии преодолеть препятствия уже на начальных стадиях и этапах референдумного процесса — не в состоянии выполнить установленные для них законодательством условия инициирования и назначения референдума.

Вопрос о том, кто должен нести бремя доказывания правильности или нарушения исполнения установленного порядка референдумного процесса, должен быть рассмотрен одновременно с изменением подхода к определению выносимых на референдум вопросов, решаемых с помощью прямого волеизъявления граждан.

Исходя из верховенства суверенной воли народа, многие ученые полагают, что на референдум может быть вынесен любой вопрос государственной и общественной жизни, признаваемый важным теми, кто вправе требовать назначения референдума и решать вопрос об этом.

Существует иная позиция по вопросу о предмете референдума, основанная на практической реализации принципа "можно все, что не запрещено законом". Эта позиция превалирует в российском законодательстве о референдуме, установившем перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум.

Однако, даже в рамках действующего законодательства вполне возможно активизировать проведение местных референдумов. Для этого должны быть осознанные сигналы населению со стороны органов власти субъекта Федерации и местного самоуправления, их готовность к разумным изменениям нормативных правовых актов о референдумах и практическая поддержка инициативы снизу.

Начинать желательно с проведения местных консультативных референдумов и выносить на них социально значимые для населения вопросы на перспективу (в том числе связанные с обеспечением здоровья и безопасности населения), и не связанные с изменением утвержденного, текущего бюджета или с принятием бюджета, который уже подготовлен к утверждению в установленном порядке.

Несмотря на рекомендательный характер консультативного референдума, его результаты в соответствии с действующим законодательством о референдумах должны быть учтены органами муниципальной и государственной власти при подготовке в пределах их компетенции очередных планов социально-экономического развития.

Для того, чтобы результаты консультативного референдума не "ушли в песок" и были действительно учтены, предлагается реализовать следующую концептуальную юридическую новацию: законодательно закрепить переход местного консультативного референдума в статус императивного, то есть считать его результаты как решение местного императивного референдума по всем или отдельным вопросам, если в судебном порядке по инициативе граждан или органов прокуратуры будет установлено, что не потерявшее актуальности решение местного консультативного референдума полностью или частично не учтено органами и муниципальной и государственной власти, которые при этом должны быть обременены обязанностью доказывать, в том числе в суде, свою правоту в случае несогласия с заявителями.

Логически связанным с реализацией конституционного права граждан на участие в местном референдуме является предлагаемый к рассмотрению вопрос о выборности мировых судей населением на пятилетний срок. Восстановление такой выборности, при выполнении специализированными судами первой инстанции функций по защите прав и законных интересов выбравших их граждан, предусмотрено Концепцией судебной реформы в Российской Федерации, представленной Президентом РСФСР и одобренной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года.

Следует также отметить, что выполнению решений местных референдумов по социально значимым для граждан вопросам и проблемам будет способствовать процесс повышения бюджетной обеспеченности местных бюджетов, предусмотренный положениями подпунктов ц) и ч) пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07. 05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Органы власти всех уровней должны обратить особое внимание на необходимость выполнения этих положений.

За период после принятия Конституции Российской Федерации получил развитие предусмотренный в ней процесс передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации. Аналогично происходит передача осуществления части полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления. А вот дальнейшего развития процесс не получил. В результате в системе взаимодействия всех уровней власти — федеральной, субъектов Федерации и местного самоуправления отсутствует важнейшее, конечное звено передачи полномочий законным представителям граждан в местах их проживания на всей территории Российской Федерации.

В связи с тенденцией к увеличению бюджетных возможностей органов местного самоуправления необходимо активно решать важнейшую проблему, связанную с реализацией конституционного права граждан на участие в местном референдуме, проблему передачи органами местного самоуправления на их территории осуществления части своих полномочий по соглашению с законными представителями поселений непосредственно им, с передачей необходимых для этого материальных и финансовых средств.

Разумная передача полномочий в начальное звено будет способствовать оживлению и укреплению "кровеносной системы" местного самоуправления в Российской Федерации, активизации участия граждан в системе социального управления, повышению эффективности реализации законодательства, связанного с проведением референдумов, например, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ст.39 которого, в частности, записано: "население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения".

В завершение рассмотренной темы такое пожелание. Будем надеяться и стараться, чтобы на основании Конституции Российской Федерации гражданам нашей страны была предоставлена реальная возможность непосредственно проявлять свою волю и власть на референдумах по самым насущным проблемам и вопросам общественной и государственной жизни, чтобы мы продвигались по пути все большего расширения прямого народовластия, наиболее верно отражающего стремление всех граждан России к обеспечению действенной защиты их прав и законных интересов.

  

А.ГАВРИЛОВ,

народный депутат РСФСР                                                 

созыва 1990-1995 гг.,                                                         

помощник депутата

Государственной Думы

М.Н. Гасанова