— В этом году мы отмечаем 150-летие земской реформы, — открыл заседание Сергей Нарышкин. — Символично, что именно сейчас внесены существенные изменения в базовый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». Проект реформы обсуждался на различных экспертных площадках, прежде всего в Государственной Думе. И мнение представителей муниципального сообщества сыграло знаковую роль. Среди главных итогов общей работы — возможность выбора варианта организации местной власти. В такой огромной стране, как Россия, с особенностями ее регионов, невозможно стричь всех под одну гребёнку, решение о наиболее подходящей модели, конечно, должно быть принято на местах.
— Президент России призвал нас привести местное самоуправление в соответствие со здравым смыслом и требованиями времени, — напомнил Председатель Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Кидяев. — Приняты два федеральных закона — 136-й и 165-й. Их давно ждали на местах. Сегодня начинается новый этап муниципального строительства. Закон №131-ФЗ, одобренный 10 лет назад, предусматривал единую модель организации местного самоуправления с общей схемой формирования местной власти по всей стране, с одинаковыми полномочиями у всех муниципальных образований. Их возможности регулировать муниципальную жизнь были ограниченны.
Сейчас ситуация в корне меняется. Региональная власть стала более зрелой и ответственной. И не раз ходатайствовала о расширении прав в организации местной власти на своей территории, это сейчас и происходит. На местах будут решать вопрос о создании городских округов с внутригородским делением, передаче части функций от сельских поселений к муниципальным районам и обратно, о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и государственной властью субъектов. Но надо понимать: новые законы наделяют не только правами, но и большой ответственностью.
Общеизвестно, что у местного самоуправления, помимо неупорядоченных полномочий, два основных камня преткновения: нехватка специалистов и скудная казна. Обе эти важнейшие проблемы своими силами на местах не решить. Нужна помощь федерального Центра, закрепленная соответствующими законами. В прошлом году было принято решение о размещении вакансий государственной службы на едином портале в Интернете, аналогичная схема теперь предлагается и для муниципалитетов. Единая база вакансий создаст прозрачные механизмы конкурсного отбора кандидатов, расширит диапазон поиска специалистов. И, наконец, федеральным законодателям предстоит вплотную заняться финансами и экономикой местного самоуправления.
Президент России в Послании Федеральному Собранию высказался за развитие сильной, независимой и финансово-состоятельной власти на местах. Структурное сравнение доходной базы земств и современных местных бюджетов, к сожалению, не в пользу последних. Сейчас их наполняют дотации, субсидии и субвенции. Налоговые доходы не превышают 30 процентов. При этом, в отличие от XIX века, они практически не связаны с усилиями местных властей по развитию территорий. Сегодня возникло понимание — за местными бюджетами необходимо закреплять те налоги, на развитие базы которых муниципальная власть может влиять.
Дело в том, что налоги, которые мы называем местными, не вполне таковыми являются. В том же земельном налоге можно лишь скорректировать ставку в определённых пределах да установить или отменить льготы. Если мы говорим об укреплении муниципалитетов, то придется предоставить им право вводить местные сборы. Конечно, они должны отражать местную специфику и быть ограничены разумными пределами. Это могут быть сборы на благоустройство, за право добычи общераспространенных полезных ископаемых и даже за использование местной символики.
— В Подмосковье сконцентрирован огромный экономический и социальный потенциал — 360 муниципалитетов. В них проживают семь с половиной миллионов человек, — выступил от имени регионов подмосковный губернатор Андрей Воробьёв. Поэтому у нас в Московской области при передаче полномочий соблюдены два стратегических принципа. Первый — главным на территории является глава района, глава поселения. Второй — принцип «двух ключей». Соблюдая его, принципиально важные для конкретной территории решения я принимаю совместно с местным руководителем.
Из девяти основных полномочий в Подмосковье подняли на региональный уровень градостроительную деятельность. Сделали это из-за огромного количества возникающих проблем и несуразиц. Московская область по плотности населения вторая после Москвы, а эта величина имеет принципиальное значение в управлении территорией. Многие вопросы муниципалитеты самостоятельно просто не в силах регулировать. Например, на федеральном уровне принимается решение строить центральную кольцевую автодорогу. А пока ее проектируют, в Одинцовском районе запланировали новый микрорайон и уже возвели в аккурат на границе ЦКАДа первые две многоэтажки. С созданием Градостроительного совета такая неразбериха исключена. Логика перераспределения полномочий предполагает разработку региональных стандартов, чтобы область перестала быть лоскутным одеялом, которое каждый муниципалитет тянет на себя.
— Или такой пример, — продолжил перечислять проблемы Андрей Воробьев,— в городе Железнодорожный не хватает школ. 4700 ребятишек учатся во вторую смену, а градоначальник строит великолепный, за 1,5 миллиарда рублей, перинатальный центр. Но через дорогу, в соседней Балашихе, уже есть современный роддом. Школы в данном случае должны были стать приоритетом. Задача власти — работать в едином консолидированном ключе. Это позволит рационально распоряжаться средствами, которых, как известно, ни у кого много не бывает.
— Есть такие вопросы, которые могли бы эффективно решаться передачей полномочий на региональный уровень, — согласилась заместитель министра регионального развития России Светлана Иванова. Но при этом необходимо проявить здравомыслие при подготовке и разработке проектов законов о передаче полномочий. Все-таки местная власть — ближайшая к людям. Хотелось бы, чтобы субъекты не забывали о задачах, которые предстоит решать органам местного самоуправления, и, забирая полномочия наверх, продолжали оказывать необходимую финансовую помощь.
— Многие вопросы мы могли бы, взяв на себя, решать более эффективно. Это касается в первую очередь контрольно-надзорных полномочий, — заявил мэр Хабаровска Александр
Соколов. — Отсутствие правовой возможности контролировать деятельность и принимать меры воздействия к организациям и гражданам, нарушающим законодательство в столь важных для муниципалитета сферах, как экология, торговля, благоустройство, строительство, ущемляет права местного самоуправления. Кстати, и жители требуют: почему вы не реагируете, почему не наказываете?
И в самом деле, в городах сегодня творится масса безобразий с незаконным строительством. Это происходит потому, что при передаче на региональный уровень «потерялись» полномочия по контролю за объектами, которые не проходят экспертизу. Таких от 30 до 40 процентов — торговые и развлекательные центры, это индивидуальное и малоэтажное строительство и многое другое. Именно такая безнадзорность позволила массово начать строительство без разрешительных документов.
Подобная проблема и в торговле алкоголем.
— Когда-то мы лицензировали розничную продажу алкоголя, сегодня нет,— подчеркнул Александр Соколов. Стало хуже, и люди это отмечают. Есть и обратные примеры. Полномочия, которые можно было бы поднять с местного уровня на государственный. Например, осуществление мероприятий по территориальной обороне.
Желательно, чтобы законодательно устанавливался минимум, ниже которого регион дать муниципалитету не может. В частности, отчисления транспортного налога на дорожный фонд в городе, в котором тысяча километров дорог- 10 процентов. На тебе 60 миллионов — и ни в чём себе не отказывай.
— Мы провозгласили местное самоуправление публичной властью, значит, оно должно обладать всеми атрибутами власти, в том числе и доходными, — отметила заместитель председателя Комитета ГД по бюджету и налогам Надежда Максимова. Тема финансового обеспечения муниципальных образований доходными источниками не сходит с повестки дня много лет. И, несмотря на принимаемые меры, мы не можем сказать, что вопрос решён. Поступления от местных налогов: земельного и на имущество физических лиц не составляют и 10 процентов доходов местных бюджетов.
Основная часть доходов формируется за счёт межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, дотаций, субсидий и субвенций. Наполнение казны в очень малой степени зависит от усилий местных органов власти, и в значительной — от того, в каком состоянии находятся финансы региона и какую помощь он может оказать. В результате большая часть средств местных бюджетов направляется на текущие выплаты — заработную плату, коммунальные услуги.
Но и при столь малых расходах почти 90 процентов местных бюджетов формируется с дефицитом. И ситуация постоянно ухудшается. Если в 2007 году основная часть местных бюджетов сводилась с профицитом, то уже в 2012-м дефицит составил более 27 миллиардов рублей, а по итогам 2013 года зашкалил за 42 миллиарда. Нехватка средств подталкивает муниципалитеты в долговую яму — на сегодня они были вынуждены назанимать почти 300 миллиардов рублей. Как им рассчитываться с этим долгом?
В конце 2012 года ценой немалых усилий были внесены изменения в бюджетное и налоговое законодательства, в результате около 70 дополнительных миллиардов рублей поступило в муниципалитеты. Но это всего около трёх процентов общего объёма доходов бюджетов.
Сегодня, можно сказать, пройден первый этап плана по укреплению доходной базы местных бюджетов. Настала пора переходить ко второму. Полномочия уточнены, многие из них переданы на уровень регионов. Но те, что остались сегодня у муниципалитетов, нужно соответствующим образом обеспечивать, чтобы обязательства перед населением реализовывались в полном объёме.
150 лет назад земства самостоятельно формировали свою доходную базу. Кроме того, что собирали налоги на недвижимое имущество, главным образом земли и леса, они получали деньги за выдачу свидетельств на различные виды деятельности, в том числе патентов на торгово-промышленные заведения, но главное — земства имели право облагать население рядом прямых налогов. Может быть, что-то и нам позаимствовать из той системы?
Внести поправки в Бюджетный кодекс необходимо, поскольку у нас появились городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. Заодно правительству не худо было бы рассмотреть предложения по финансовому оздоровлению муниципалитетов и нарисовать, что называется, «дорожную карту» к обещанному им триллиону рублей.
У каждого своя арифметика
На жалобы градоначальников и выводы парламентариев у Минфина из года в год находятся свои аргументы и цифры. Там другие правила счета.
— Вопрос сбалансированности местных бюджетов в фокусе постоянного внимания Министерства финансов РФ. И здесь уже немало сделано, — заверил заместитель министра финансов России Леонид Горнин. — При определении перечня налогов, которые зачисляются в бюджеты органов местного самоуправления, мы учитывали равномерность размещения налоговой базы, степень мобильности, взаимосвязь налогов с уровнем благосостояния населения.
Наверное, в этом есть своя научно аргументированная логика. Она мало понятна за стенами ведомства, зато дает наглядные результаты. Как проинформировал замминистра, «вариант решений в части закрепления налоговых поступлений сыграл положительную роль в 2013-м и играет положительную роль в 2014 году. Темпы роста по собственным доходам — около 12 процентов. В целом же эти доходы составили около 43 процентов. Увеличение наблюдается практически у всех типов муниципальных образований.
На земле же картина вырисовывается совсем иной. Глава Калининграда Александр Ярошук уточнил: если открыть 131-й закон, который чётко закрепил за самоуправлением 44 полномочия, и посмотреть Бюджетный кодекс, который определяет местному самоуправлению налоговые источники: земельный налог и налог на имущество — по нормативу 100 процентов, налог на доходы физических лиц — 15 процентов, единый налог на вменённый доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог и государственная пошлина - все три по нормативу 100 процентов, то, подсчитав, ясно видишь: они позволяют обеспечить максимум половину исполнения всех обязательств.
Из одного кармана в другой
— Работая по поручению Президента над совершенствованием местного самоуправления, мы прошли примерно половину пути, — констатировал Председатель Всероссийского совета местного самоуправления, депутат ГД Вячеслав Тимченко. — Крайне важно, чтобы при следующих шагах мы не занимались самообманом и не вводили в заблуждение граждан. Решения должны быть обоснованные и подкреплены соответствующими финансовыми источниками.
— Регионы и муниципалитеты начинают душить долги, — посетовал глава города Обнинск Калужской области Александр Авдеев. — Они — разные по своей природе. Это и оправданные инвестиции в экономику, создание индустриальных парков, технопарков. Они полностью оправдают себя будущими налоговыми поступлениями в бюджет.
Инвестиции в коммунальную инфраструктуру частично окупятся за счёт экономии энергии и воды. Вложения же в социальную инфраструктуру — школы, сады, спортобъекты и так далее — будут, надо признать, только отягощать бюджет и требовать постоянных дополнительных расходов. Как известно, в общем-то, недорого купить слона, дорого его потом прокормить.
И совсем провальный вариант — это кредиты на покрытие текущих расходов на повышение зарплат, ремонт и так далее, ведь очевидно, что ситуация с заимствованиями, не подтверждёнными доходами, будет только ухудшаться. При стабильно растущей экономике, четких правилах распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней все могло бы быть терпимее и для муниципалитетов, и для регионов. Но в случае, как сейчас, кризисных явлений, новые бюджетные обязательства, как и возврат старых долгов, становятся затруднительными, если не невозможными в принципе.
Исходя из характера долговой нагрузки, подходы к решению проблемы должны быть разные. У муниципалитетов нет позиции, что Минфин денег не даёт, и из-за этого так все получается плохо. Решение проблемы находится на стыке согласованных действий между муниципалитетом, федеральным министерством и, безусловно, регионом.
Есть несколько конкретных предложений, которые, помогли бы и регионам, и муниципалитетам справиться с долговой нагрузкой. Так, в случае, если долг образовался в результате реализации программ развития, привлечения инвестиций, что даёт прирост бюджета в будущем, целесообразно стимулировать такие регионы и муниципалитеты грантами и целевыми субсидиями.
Ну, к примеру, мы вложили в индустриальную площадку порядка 100 миллионов рублей, она будет, исходя из той доли налогового пирога, который у нас остаётся, окупаться порядка 10 лет, но при этом уже каждый год дает в федеральный бюджет прибавку в 500 миллионов рублей. Подобные вложения делают и в других городах. И так как основные бенефициары — федеральный центр и регионы, муниципалитеты, которые активно работают с инвестициями, надо как-то поддерживать.
Если речь идёт о долгах, образовавшихся при развитии коммунальной инфраструктуры, таких, как замена котельных, перекладка труб, строительство и реконструкция водозаборов, очистных сооружений и так далее, то здесь требуется софинансирование со стороны федерального бюджета, развитие целевых программ, но при приемлемом проценте софинансирования. То, что сейчас предлагается муниципалитетам, отбивает у них всякую охоту участвовать в таких программах. Ну а если ставка делается на государственно-частное партнёрство, нужно дать право местным властям определять объемы инвестиционных программ, безусловно, при согласовании с местным сообществом.
Государству нужно помогать муниципалитетам, особенно небольшим, с предоставлением бюджетных кредитов и реструктуризации долгов. Крупный город — это крупный заёмщик. Ему любой банк даст кредит под хорошие проценты. Малому городу коммерческие кредиты доходят до 17 процентов. Это серьёзная нагрузка на местные бюджеты.
— Если мы возьмем за образец финансовый опыт земства, обанкротим государство, — не согласился с выступающими президент Ассоциации малых и средних городов России глава подмосковного Дмитровского района Валерий Гаврилов. — Вернее будет заинтересовать муниципалитеты в наращивании доходной базы. Простой пример: когда область определила нам нормативы отчислений налога на имущество и на прибыль и отдала полностью все налоги от малого и среднего бизнеса, наш район за один год дополнительно получил 700 миллионов рублей.
Как нам это удалось? Мы присмотрелись к зданиям и сооружениям у предприятий и организаций, и оказалось, что 40 процентов недвижимости не зарегистрировано, соответственно, за нее не платят налоги. Провели инвентаризацию, поставили эти объекты на учёт и получили хорошую долю в свой бюджет.
Но не все так просто. Мы неуклонно поднимаемся в гору, район ежегодно увеличивает налоговую базу как минимум на 30 процентов. И нас каждый год осаживают, уменьшая нормативы, и мы опять идём вниз. Более 90 процентов муниципалитетов страны — дотационные. Нас превращают в попрошаек: дай, дай, дай! Дайте нам не денег, а четкие нормативы формирования налоговой базы. И на три года их заморозьте. Того, кто не хочет развиваться, народ сам вынесет. Но, если кто-то упорно работает, увеличивает свою налоговую базу, он имеет право тратить деньги на развитие. Он будет работать не только на местный, но и областной, и российский бюджет.
Градоначальники, входящие в Совет по местному самоуправлению, даже не середнячки, это — лучшие из лучших, цвет, так сказать, муниципального сообщества, чей опыт изучается и тиражируется по всей стране. Возглавляемые ими города и веси отнюдь не бедствуют. Потому и разговор на печальную тему муниципальных финансов, против ожиданий, получился позитивным. Говорили выступающие не о том, что мало денег дают, а о том, как сделать, чтобы их было достаточно. Примеры эффективного самоуправления в России есть и сейчас. Нужно, чтобы оно раскрыло свои возможности повсюду.
Юлия Захватова