Регионы: полномочия без денег не ходят

Возвращение к трехлетнему бюджету создает предпосылки для перезапуска программного формата, в основе которого стратегическое планирование и четкая привязка объемов финансирования к получаемому результату- Сергей Рябухин

ГОРА ОБЯЗАННОСТЕЙ И ХОЛМИК ФИНАНСИРОВАНИЯ

Для нашего комитета осенняя сессия началась раньше, чем для большинства других. Уже в начале сентября по поручению Валентины Матвиенко мы провели заседание Межрегионального банковского совета и рассмотрели ситуацию с долговой нагрузкой бюджетов субъектов РФ. В обсуждении участвовали губернаторы, главы заксобраний, руководители банков и эксперты. Сбалансированность — важный фактор устойчивости финансовой системы.

Проблемы с нею и растущие долги регионов вызваны передачей им с федерального уровня новых полномочий без адекватного финансового обеспечения. Цифры впечатляют. Количество полномочий, которые с 2005 года Центр делегировал территориям, увеличилось с 11 до 117 (в 10,6 раза!), а полномочий по предметам совместного ведения — с 46 до 105 (в 2,2 раза). При этом доля консолидированных бюджетов территорий в доходах консолидированного бюджета РФ только в 2010-2015 годы упала с 40,8 до 35,1 процента.

Одна из мер облегчения долгового бремени субъектов Федерации — создание условий для расширения практики привлечения ими денежных средств путем размещения региональных ценных бумаг. Мы рекомендовали Правительству РФ и Банку России рассмотреть возможность упрощения процедуры выпуска и приобретения региональных и муниципальных облигаций, в том числе населением. В методиках применения инструментов рефинансирования желательно использовать кредитный рейтинг по национальной рейтинговой шкале.

Каждый год у нас организуются парламентские слушания по проекту федерального бюджета (нулевое чтение). В этот раз акцент был сделан на теме укрепления доходной базы субъектов РФ и, в частности, продолжении работы по совершенствованию законодательства в отношении консолидированных групп налогоплательщиков (КГН). Важно сократить выпадающие доходы регионов по налогу на прибыль организаций.

Наши рекомендации в Правительстве услышали, и в рамках подготовки законопроекта о федеральном бюджете внесены изменения в налоговое законодательство. Благодаря этому продлен мораторий на образование новых КГН, со 100 до 50 процентов сокращен объем возможного списания убытков, запрещено введение в состав этих групп предприятий-банкротов. Это результат трехлетней работы комитета.

Что касается бюджета, то в следующие годы мы возвращаемся к трехлетнему планированию. Это создает предпосылки для перезапуска программного формата, в основе которого стратегическое планирование и четкая привязка объемов финансирования к получаемому результату. Из-за того что в материалах к сегодняшнему бюджету были представлены лишь паспорта госпрограмм, оценить в полном объеме необходимый комплекс мер и предложений сложно. Как и положено по Бюджетному кодексу, к концу первого квартала эта работа должна быть завершена. Главное — интегрировать в программный бюджет 11 приоритетных проектов.

НАЛОГ НА ПРИБЫЛЬ ПРОТИВ МИРОВЫХ ЦЕН НА НЕФТЬ

Бюджет базируется на консервативном варианте прогноза, исходящем из цены на нефть на уровне 40 долларов за бочку. Такой подход вполне обоснован и к тому же ориентирует на снижение зависимости бюджета и экономики в целом от внешнеэкономической конъюнктуры. Ну а то, что основные мировые консалтинговые и энергетические агентства предусматривают более высокую цену, лишь создает вероятность снижения дефицита бюджета более быстрыми темпами, чем запланировано.

Очень важно, что в ходе второго чтения удалось найти средства на финансирование приоритетных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития.

Если вернуться к теме повышения устойчивости региональных бюджетов, то мы впервые за последние годы оказались в ситуации, когда в целом исполнение бюджета на региональном уровне происходит в более благоприятных условиях, чем на федеральном. В связи с ростом темпов инфляции в последние два года существенно увеличились поступления от «основного кормильца» субъектов РФ — налога на прибыль. Другая картина с федеральным бюджетом. Он более чем наполовину формировался за счет поступлений от нефтегазовых доходов, а они вследствие резкого падения мировых цен на нефть сократились.

По предварительным выкладкам, дефицит консолидированных бюджетов регионов по итогам года составит около 200 миллиардов рублей, федерального — не менее 2,5 триллиона, на порядок больше. За январь — сентябрь профицит консолидированных бюджетов субъектов РФ равнялся 360 миллиардам рублей, причем бюджеты с профицитом исполнялись в 43 регионах.

На этом фоне произошли существенные изменения в межбюджетных отношениях, последствия которых для каждого конкретного региона пока в полной мере не ясны. Увеличение федеральной доли по поступлениям от акцизов на нефтепродукты компенсировано выделением регионам 40 миллиардов рублей в рамках приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» (3/4 этих средств мы уже распределили на последнем заседании трехсторонней комиссии). Приоритет отдан территориям, где есть большие агломерации и будут проводиться матчи чемпионата мира по футболу 2018 года.

ПОРЯДОК НА РЫНКЕ АЛКОГОЛЯ И ТАБАКА

Средства от консолидации в федеральном бюджете одного процента от ставки налога на прибыль будут возвращены регионам в виде дотаций на выравнивание. При этом применяется новая методика, которая учитывает результаты инвентаризации полномочий в рамках работы комиссии под руководством вице-премьера Дмитрия Козака.

Она требует совершенствования, на наш взгляд, так как в ней нормируются и рассчитываются в основном «социальные» полномочия регионов и муниципалитетов. В то же время расходы на инвестиционные нужды либо не учитываются, либо оцениваются по фактическим, как правило, заниженным показателям. Это закрепляет ситуацию финансирования инвестрасходов по остаточному принципу, что неправильно.

Комитет рекомендовал увеличить объем бюджетных кредитов регионам на 2017 год. Во втором чтении цифра выросла со 100 до 200 миллиардов рублей. Это меньше, чем мы просили, и что объясняется некоторым сокращением дефицита региональных бюджетов, а также увеличением объема выделяемых дотаций.

Комитет определился с приоритетами на весеннюю сессию.

Во-первых, мы должны наладить мониторинг ситуации с исполнением бюджета в субъектах РФ в связи с последними изменениями налогового и бюджетного законодательства. По итогам пройдет выездное заседание.

Во-вторых, продолжится работа в комиссии Дмитрия Козака по инвентаризации бюджетных полномочий. Думаю, что полномочия регионов и муниципалитетов нужно оценивать не по фактическим затратам на их исполнение, а от реальной потребности, включая расходы на исполнение майских указов Президента РФ. Ну а венцом этой работы должен стать выверенный и законодательно закрепленный реестр расходных полномочий всех уровней бюджетной системы. Его необходимо сделать публичным и использовать в формировании межбюджетных отношений.

В-третьих, вместе с Правительством РФ будем отрабатывать реализацию «дорожной карты» по наведению порядка в сфере производства и оборота алкоголя. Подготовлен ряд изменений в законодательство, направленных в том числе на усиление эффективности борьбы с нелегальным производством спирта и алкогольной продукции. В частности, предполагается введение уголовной ответственности за подделку акцизных марок.

Эта работа уже приносит реальные плоды для бюджетной системы. Внедрение системы ЕГАИС в оптовую и розничную торговлю позволило увеличить доходы бюджетной системы от акцизов на крепкий алкоголь за первое полугодие 2016 года более чем на четверть.

В-четвертых, комитет рассчитывает распространить наш удачный опыт взаимодействия с Правительством РФ по наведению порядка на алкогольном рынке и на производство и оборот табачной продукции. Сейчас рассматривается возможность применения системы ЕГАИС и в данной сфере, что предположительно повысит прозрачность и соответственно увеличит доходы бюджетной системы.

И в-пятых, продолжится работа по совершенствованию законодательного регулирования статуса самозанятых граждан. Недавно внесены изменения в законодательство, которые освободили их от уплаты налоговых и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Наша задача — продолжить эту работу и внести вытекающие отсюда изменения в Гражданский кодекс РФ и другие законодательные акты.