Выступление председателя Государственной Думы Сергея Нарышкина на торжественном заседании палат Федерального Собрания и Совета законодателей Российской Федерации, посвящённом 20-летию Конституции и парламента России

Уважаемые коллеги!

Валентина Ивановна уже затронула целый ряд достижений 20-летней законотворческой работы. Поэтому я остановлюсь, на мой взгляд, на наиболее принципиальных вопросах, которые отражены в представленном Отчёте.

При его подготовке стояло сразу несколько задач — оценить весь этот длительный период, охарактеризовать в целом нашу законодательную систему и дать рекомендации по её дальнейшему развитию.

Но сначала о главных выводах.

Сравнивая работу уже шести созывов Госдумы, мы увидели не только вехи развития российского права, но и самого государства. Эти периоды имели разную динамику, отличались и числом принятых законов. Приоритеты в работе разных созывов — тоже были разными. Однако есть то, что все эти прошедшие периоды, безусловно, объединяет. Это следование конституционному курсу, курсу на демократическое развитие, несмотря на множество вызовов и текущих проблем. И при этом ясно видна опора на фундаментальные ценности нашего общества, на наши исторические традиции.

В развитии парламентаризма также заметны обе эти линии. Те, кто изучал историю парламентаризма, знают, что и острая борьба, сопровождаемая яркой политической дискуссией, и апелляции к урокам прошлого, и стремление во что бы то ни стало оправдать ожидания избирателей были у нас всегда. И сто, и двадцать лет назад. Но для иллюстрации остановлюсь на памятных всем нам этапах современного развития. На мой взгляд, таких крупных этапов можно выделить три.

Для первого (длившегося от принятия Конституции до конца 90-х годов) характерна беспрецедентная активность и политического процесса, и правотворчества. Это было время кардинальных и крайне ответственных решений. Они принимались на фоне не только политических, экономических, но и серьёзных сепаратистских угроз. Однако, несмотря на это, в стране происходило и быстрое создание, и качественное обновление законодательной базы.

Уже к концу 90-х было сделано чрезвычайно много. Конституционные доктрины народовластия и федерализма, правового и социального государства, приоритет прав человека и свобода экономической деятельности нашли своё надёжное подкрепление в законодательных актах. А многие из них не имели аналогов в современной российской истории.

Об интенсивности той работы свидетельствуют и Послания главы государства, самое первое из которых было оглашено уже через два с половиной месяца после принятия Конституции. Скоро мы услышим новое Послание президента и оно, кстати, тоже будет юбилейным, 20-м по счёту. И видимо, своё традиционное место в нём вновь будет отдано законотворческим задачам.

Отмечу, что уже в 1994 году в тексте самого первого Послания президента была заявлена целая масса законодательных задач. И были прямо поименованы десятки особо приоритетных законов. Такой объём, конечно же, не случаен. Но ещё больше говорит нам состав этих актов. Напомню лишь о некоторых из них.

Так, первый созыв Госдумы (и всего лишь за два отведённых ему года) успел принять не только ряд федеральных конституционных законов (таких как федеральный конституционный закон о референдуме, о Конституционном суде), но и множество других, ключевых для демократического развития, актов. Таких, как закон об основных гарантиях избирательных прав граждан, о выборах президента и депутатов Государственной Думы, о формировании Совета Федерации, о местном самоуправлении, профсоюзах.

Отмечу, что именно в тот период были заложены и принципиально новые традиции самого законотворческого процесса. Традиции, которым мы следуем до сих пор.

Начало нового века открыло второй этап развития современного российского права. Обострившиеся после кризиса 98-го года экономические и социальные проблемы, а также новые атаки террористов оказали влияние на ситуацию в стране и отдельных регионах и не могли не сказаться на законотворческой повестке. При этом у судов и других правоприменителей успела накопиться своя практика исполнения нового российского законодательства.

Как раз в этот период произошла и важная смена акцентов в законотворчестве: от создания принципиально новых актов — к последовательному совершенствованию уже принятых. И конечно, много сил и внимания было отдано восстановлению и укреплению единого правового пространства страны. Такая совместная работа парламента и исполнительной власти помогла не только стабилизации в обществе, но и быстрому росту экономики, возвращению Россией многих её мировых позиций, уже казавшихся кому-то утраченными навсегда.

Наконец, третий этап, который начался в конце прошлого десятилетия, ещё далеко не закончен. Поэтому все содержательные итоги здесь подводить рано. Но надеюсь, что по его окончании среди главных черт будет названо серьёзное совершенствование законодательного процесса и накопленного массива законодательных актов. Совершенствование по итогам всей 20-летней практики государственно-правового строительства.

Уже сейчас видны приоритеты, по которым идёт работа в нынешнем созыве Государственной Думы. Это и повышенное внимание к вопросам социальной политики, к развитию экономики, и значимое укрепление институтов государства. Это модернизация политической системы и борьба с коррупцией, экстремизмом, национализмом. Наконец, это чёткая линия на евразийскую экономическую интеграцию, на повышение роли России в международных делах.

Нынешнее внимание к внешней политике и вопросам парламентской дипломатии, конечно же, не случайно. Оно продиктовано не только остротой ряда региональных и локальных конфликтов, но и опасениями за судьбу самого международного права. А такие опасения неминуемо возникают, когда мы слышим заявления о чьей-то исключительности, видим нежелание говорить на языке права и даже явный отказ от межпарламентских контактов и межпарламентских переговоров.

Подводя итог, первый общий вывод такой. Весь 20-летний период создания российского законодательства был у нас динамичным, непрерывным и при всём этом впервые в отечественной истории опирался на Конституцию, став одним из определяющих в политике государства. Для сравнения скажу, что, по экспертным оценкам, на протяжении более 50 лет Верховный Совет Советского Союза непосредственно на своих сессиях принял лишь один процент от всех актов, утверждая в основном решения Президиума Верховного Совета.

В новом российском парламенте вокруг законопроектов шли открытые и острые баталии, и парламентская деятельность не прекращалась ни на день. Законодательные задачи могли разъединять или объединять разные ветви власти, однако из-за этого сам процесс законотворчества не останавливался.

Вывод второй. Создать абсолютно новую систему законодательства было под силу лишь новому законодательному органу, рождение которого произошло в один день с демократической Конституцией. Формируя современную законодательную базу, сам парламент также проходил этапы собственного становления. Ровесник Конституции, он последовательно отстраивал новые принципы нормотворчества, где Основной закон, наконец, занял главное место.

Огромная роль в этом принадлежала президенту страны как гаранту Конституции и, конечно, Конституционному суду России. В результате этой последовательно проводимой линии даже самые острые политические конфликты стали разрешаться у нас цивилизованно, не перерастая в масштабные гражданские противостояния.

Думаю, мы должны поблагодарить депутатский корпус тех лет и представителей всех ветвей власти, внёсших свой большой вклад в укрепление правовой системы государства. Многие из них находятся в этом зале и, имея, без преувеличения, уникальный опыт, и сегодня вносят большой вклад в воплощение в жизнь идей нашей Конституции.

Говоря же о перспективах парламентаризма в России, мы должны прежде всего помнить о его представительной природе. Вы знаете: полномочия этой ветви власти продолжают укрепляться, в текущем году был принят закон о парламентском контроле, новая редакция закона о Счётной палате, ряд поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы.

По сути, парламент возвращает свои исконные полномочия в бюджетном процессе. И эта работа будет продолжена. К примеру, в условиях так называемого «программного бюджета» нам стоит подумать об утверждении критериев и показателей эффективности каждой государственной программы. Тем самым мы вооружим Счётную палату чёткими ориентирами финансового контроля, а наших избирателей достоверной информацией о том, как Правительство распоряжается бюджетными средствами.

Между тем мы не должны забывать и о тех рычагах влияния, которые уже есть, но применялись лишь считаные разы. Имею в виду столь важный институт, как парламентское расследование.

Здесь я хотел бы перейти к третьему крупному выводу. Серьёзные вызовы последнего времени не обошли стороной и такие классические институты демократии, как парламенты. Последствия мирового финансового кризиса, бурное развитие новых коммуникаций и, по сути, глобальное наступление на традиционные нравственные и семейные ценности оставляют свои «следы» в законотворчестве. Сказывается также рост популизма, спровоцированный вышеперечисленными факторами.

Многие из них впервые отразились на повестке именно нашего, шестого, созыва Государственной Думы, что видно хотя бы по тем нескольким известным актам, каждый из которых вызывал буквально «бурю эмоций» и сразу становился резонансным. Однако правдой является и то, что правильность и своевременность их принятия стала очевидной не когда-нибудь «потом», а уже сегодня.

Теперь вывод четвёртый, прямо вытекающий из предыдущего. По сути, мы стоим на пороге сразу двух серьёзных переходов. Прежде всего ментального, связанного с изменением отношения к самому праву. И, как следствие, перед необходимостью перехода к новому уровню законодательства. Его качество должно быть не просто безупречным, но и снимать потенциальные угрозы. Необходимо понимать, что это вопрос не только правовой политики, но и глобальной конкурентоспособности нашей страны.

Начать же, думаю, надо уже с себя, с нормативно-правовой базы работы парламента, с установленных у нас процедур. Говорю в том числе о нашем Регламенте, который за 20 лет оказался сильно перегружен правилами, ряд из которых правильнее было бы установить законом.

Я убеждён, нам нужно не множество новых актов, а приведение всего уже созданного массива в эффективную, удобную для применения и строго иерархическую систему. Мы обязаны окончательно избавиться от «родимых пятен» прошлого. А это не только многочисленные поправки, дублирование норм и наличие в них разного рода деклараций. Необходимо уйти от избыточного нормативного вмешательства, неизбежно влекущего рост числа актов, страдающих мелкотемьем. Именно вследствие этого появляется неуважение к праву. А его обратная сторона — это угроза произвола.

Эксперты и правоведы всё чаще напоминают о необходимости жёсткого соблюдения принципа нормативности и «экономии» правового материала. О разумных подходах к кодификации и целесообразности перехода к «пакетным» поправкам в системообразующие законы. О расширении оценки регулирующего воздействия, в том числе в рамках «электронного парламента». И что крайне важно — о недопустимости так называемого скоростного законотворчества, о чём ныне не говорит разве что ленивый.

Наконец, все мы понимаем, как важно повысить требования к самому языку законов. Наш великий соотечественник Михаил Ломоносов когда-то подметил, что смутно пишут лишь «о том, что смутно себе представляют».

Я прошу руководство комитетов Государственной Думы (и лично, и с коллегами) внимательно изучить сделанные в Отчёте рекомендации и извлечь из этого соответствующие выводы.

Обращаю также внимание, что кардинального повышения качества законотворческого процесса можно добиться, лишь неукоснительно следуя Конституции. И не только её «букве», но и «духу». Её не случайно называют саморазвивающейся. В ней лаконично и чётко сформулированы наши главные общенациональные цели. Если угодно, саму Конституцию следует воспринимать как идею, ту самую национальную идею, объединяющую всех, кто хочет и готов добиваться успеха для нашей страны.

Отсюда пятый, финальный, вывод. Для нашей страны особенно важна стабильность текста Конституции. Да, он подвергался изменениям, но каким изменениям? Вы помните, в 2008 году — в части срока полномочий президента и Госдумы и ежегодных отчётов Правительства перед депутатами. А новые поправки — о Верховном суде и прокуратуре, хотя и касаются нескольких вопросов, по сути, нацелены на одну главную задачу. Это повышение качества судебной практики и надзора за исполнением законов. Предложенные главой государства новации не только тесно связаны между собой, но в конечном итоге укрепляют единство правового пространства страны.

Подчеркну: несмотря на эти точечные изменения, текст Основного закона остаётся стабильным на протяжении вот уже двух десятилетий, а две первые главы Конституции (как и 9-я глава) имеют повышенную защиту от пересмотра. За что хочется сказать отдельные слова благодарности её разработчикам.

Добавлю, что в мире «среднестатистический» срок жизни так называемых писаных конституций, созданных после Первой мировой войны, составляет всего 12 лет. Так нам говорят эксперты. Российский же Основной закон действует уже 20 лет, и это ещё раз доказывает его зрелость и жизнеспособность, чем мы можем по праву гордиться.

Уверен, что и дальнейшие перспективы нашей страны немало связаны именно с бережным отношением к Основному закону (и со стороны всего общества, и со стороны власти). Вот почему необходимо продолжать работу по разъяснению ценностей Конституции и после её юбилея вплоть до создания специальных программ, просветительских проектов в этой сфере. Кроме того, как вы помните, я уже предложил экзаменовать на знание Основного закона тех лиц, которые поступают на государственную службу. Считаю, что в аппаратах законодательных органов власти это можно было бы сделать уже со следующего года.

Отмечу, что анализ регионального законодательства, о чём уже говорила Валентина Ивановна, тоже наводит на многие размышления. Недостатки нашей юридико-технической работы, как правило, взаимны. Но я обязан поблагодарить все региональные заксобрания страны за то, что они последовательно развивают в своих актах положения федерального законодательства и создают необходимую правовую базу для развития российских территорий.

При этом в некоторых вопросах наши коллеги в регионах оказались и смелее, и расторопнее. К примеру, есть немало региональных законов о статусе парламентов, а также более 30 региональных законов, принятых субъектами Федерации, о нормативно-правовых актах.

Полагаю, что в таких ключевых для правотворчества вопросах позиция федерального законодателя тоже должна быть проявлена, она не может быть сторонней. Ведь от этого зависит единство правового пространства страны и само качество законодательного процесса.

Да, у каждого регионального парламента есть своя специфика и традиции, своя дата рождения и свои юбилейные даты. Но везде накоплена богатая практика, важная и ценная для всех нас. Поэтому просил бы руководителей всех законодательных собраний (где это ещё не практикуется) уже со следующего года начать готовить отчёты о состоянии регионального законодательства. И направлять их в наш адрес, в адрес Совета законодателей для подготовки сводного Отчёта уже следующего 2014 года.

Дорогие друзья, коллеги!

За последние 20 лет пройден действительно огромный путь, и пройден достойно. За это время не просто сменились поколения. Стала другой сама страна, выбравшая своим ориентиром идеалы демократической Конституции. Кто бы и что бы сегодня ни говорил, историческую дистанцию от Советов до полноценного парламента мы прошли за рекордно короткий срок.

Конечно, оглядываясь назад, мы задумываемся: а всё ли сделано правильно? До конца ли усвоены уроки нашего прошлого? Ведь путь к парламентским институтам был в России и трудным, и прерывистым. Но в наших с вами силах сделать так, чтобы авторитет парламента только рос, а качество и роль законов поднимались.

И конечно, мы должны сделать всё, чтобы при формировании следующих парламентских созывов определяющую роль играли профессиональные и нравственные качества людей. Их высочайшая компетенция и безупречная репутация.

И последнее. Я искренне благодарен всем, кто смог принять участие в этом заседании. Сегодня мы закладываем новую парламентскую традицию — рассмотрение Отчёта о состоянии российского законодательства на совместном заседании палат Федерального Собрания и Совета законодателей. Очень надеюсь, что 20-летний юбилей Конституции и Федерального Собрания станет «точкой отсчёта» нового периода в развитии отечественного парламентаризма и сильного, справедливого, опирающегося на право государства.

Хотел бы пожелать всем присутствующим здоровья и успехов. Пусть во всех регионах России царят мир и благополучие.

Ещё раз всех вас поздравляю с наступающим праздником!

Сегодня в календаре памятных и праздничных дат ещё одна дата — День героев. Поэтому я хотел бы от имени всех участников нашего высокого собрания поздравить всех с этим праздником. И всех граждан России и особенно героев.

г. Москва, 9 декабря 2013 г.